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Déclaration faite par M. Auguste R. Lindt, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à l'ouverture de la huitième session du Comité exécutif de l'UNREF, le 2 juin 1958

Discours du Haut Commissaire, 3 juin 1958

1. J'aimerais traiter tout d'abord de la protection internationale qui, à mon avis, a une importance essentielle. Tant au siège que dans les délégations, le Haut Commissariat s'efforce constamment de veiller à l'application de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et d'encourager les mesures prises par les gouvernements pour améliorer la situation juridique des réfugiés en général. La Convention a maintenant été ratifiée par 22 Etats et l'on espère que deux autres pays la ratifieront sous peu. On sait que plusieurs pays envisagent actuellement de la ratifier.

2. Il est particulièrement important de déterminer si une personne est un réfugié selon les termes de la Convention. Un certain nombre de pays ont établi à cet effet diverses procédures auxquelles le Haut Commissariat participe à des degrés divers. Il incombe en effet au Haut Commissariat, qui est chargé de surveiller l'application de la Convention, de faire en sorte que les critères fixés pour la détermination du statut de réfugié soient interprétés d'une manière aussi uniforme que possible.

3. En mars de l'année en cours, un décret du Ministère de l'Intérieur d'Autriche a fixé une nouvelle procédure pour déterminer si un réfugié relève du mandat du Haut Commissariat. Le Haut Commissariat est consulté sur la question du statut des réfugiés à divers stades de cette procédure.

4. Il n'est pas possible de mentionner tous les efforts qui ont été faits aux niveaux national et international pour améliorer le statut des réfugiés. Parmi les droits des réfugiés et les avantages dont ils bénéficient, le droit au travail, en particulier dans un emploi rémunéré, et la possibilité de naturalisation présentent une importance essentielle, à la fois en général et par rapport aux travaux que le Haut Commissariat effectue pour l'intégration des réfugiés dans le cadre du programme de l'UNREF. On peut dire en fait qu'il est impossible d'intégrer des réfugiés sans que ces derniers aient un statut juridique adéquat. Des efforts constants, qui ont déjà été couronnés de quelque succès, sont déployés pour assurer la situation des réfugiés en ce qui concerne leur droit au travail et faciliter la naturalisation des réfugiés qui ont été intégrés dans le pays.

5. Sur le plan international, la coopération avec d'autres organes des Nations Unies et des organisations intergouvernementales a eu des répercussions particulièrement utiles. Je citerai, par exemple, l'action du Conseil de l'Europe dont le Comité des ministres a adopté une résolution tendant à faciliter les voyages des réfugiés et dont le Comité spécial pour la simplification des formalités de frontière étudie une convention multilatérale relative à la suppression des visas pour les réfugiés en voyage temporaire. J'ai déjà signalé à la dernière session, que huit Etats maritimes européens ont adopté un accord relatif aux marins réfugiés. Je puis vous signaler que la France a déjà ratifié cet accord et que d'autres pays le ratifieront bientôt. Il convient de mentionner que l'Organisation internationale du Travail, à sa 41ème conférence maritime a adopté une résolution demandant aux Etats membres de l'OIT de ratifier cet accord. La question de l'assimilation des réfugiés aux nationaux des divers pays en ce qui concerne leur déplacement à travers les frontières pour trouver du travail dans les pays membres de l'OECE, continue à retenir l'attention des organes compétents de cette organisation et il semble que l'on puisse bientôt parvenir à un accord qui reconnaîtra à ces réfugiés le droit de retourner dans leur pays de résidence.

6. La session actuelle du Comité exécutif a lieu à un moment où plusieurs pays qui apportent une importante contribution à la solution des problèmes de réfugiés souffrent d'une récession économique. Il apparaît déjà que les efforts de réinstallation faits par le CIME en collaboration avec le Haut Commissariat se heurtent à des difficultés plus grandes que l'année dernière. Je me demande, avec quelque crainte, comment les choses se seraient passées si le problème des réfugiés hongrois s'était posé à nous cette année au lieu de l'année dernière. Dans certains cas, ce n'est peut-être pas tellement la peur de la récession qui rend difficile la réinstallation. La récession peut également avoir, et en fait elle a dans certains cas, des répercussions néfastes pour les réfugiés qui ont déjà trouvé un emploi. Il arrive souvent que le réfugié soit le premier à perdre son emploi et il se trouve ainsi placé, de par là même, au centre de la récession économique. Il faut donc déployer des efforts supplémentaires pour faciliter cette année la réinstallation des réfugiés.

7. Il se peut que la session actuelle du Comité exécutif de l'UNREF soit la dernière qu'il tiendra, à moins que l'on ne décide de tenir une session spéciale. Le Comité devra traiter de deux groupes différents de problèmes : il s'agit en premier lieu des problèmes que le Comité a déjà examinés par le passé; en second lieu, des problèmes qui se poseront après l'année en cours et concernent l'avenir.

8. Aux termes de la résolution 1116 (XII) de l'Assemblée générale, le Comité exécutif de l'UNREF doit exercer en 1958 certaines fonctions qui incombent au Comité exécutif créé au titre de cette résolution pour la période qui suivra 1958 et cela, afin d'assurer la continuité de l'assistance internationale aux réfugiés. Les documents qui ont trait à ce second groupe de problèmes montreront au Comité exécutif que je lui demande de me donner des directives plus détaillées que par le passé. Le Haut Commissariat entrera dans une nouvelle phase après la fin de cette année, et il me semble qu'il faut construire solidement pour l'avenir.

9. Je reviens maintenant au premier groupe de problèmes et, notamment, au problème des réfugiés hongrois. Ce problème a perdu maintenant de son ampleur, mais pas dans la mesure où on aurait pu l'espérer. Le Haut Commissariat a pour principe, toutes les fois que se pose un problème des réfugiés, de lui chercher une solution avec toute l'énergie possible, et de le résoudre dans le minimum de temps en concentrant ses efforts.

10. Cette politique a été appliquée peut-être pour la première fois lorsqu'il s'est agi d'aider les réfugiés hongrois en Yougoslavie. A la septième session du Comité exécutif de l'UNREF, j'ai pu dire que le succès de cette opération approchait. Le 27 janvier 1958, peu de temps après la fin de la session, j'ai pu annoncer que le dernier réfugié hongrois en Yougoslavie avait reçu un visa et que tous les réfugiés hongrois de ce pays avaient bénéficié de solutions permanentes, soit rapatriement, soit intégration en Yougoslavie, soit réinstallation. Ce qui caractérise particulièrement cette opération, c'est qu'aucun groupe résiduel de réfugiés n'est resté dans le pays. Qu'il s'agisse de cas difficiles, de réfugié tuberculeux ou atteints de maladie mentale, on a pu trouver une solution pour tous grâce à la remarquable collaboration d'un grand nombre de gouvernements parmi lesquels il convient de mentionner particulièrement celui de la Yougoslavie, grâce également à la coopération des institutions bénévoles, du Programme des Etats-Unis d'aide aux fugitifs et surtout du Comité intergouvernemental pour les Migrations européennes.

11. Il s'agit là d'un précédent, et il faut savoir s'il est possible de le suivre. En Autriche, nous avons constaté pendant plusieurs mois un ralentissement des opérations qui, parfois, semblaient même être complètement arrêtées. Il est vrai, certes, que le rapatriement s'est poursuivi à son rythme habituel, mais, en revanche, la population des réfugiés Hongrois s'est augmentée par des naissances et le nombre des réfugiés réinstallés reste faible. Le Directeur du CIME et moi-même avons adressé aux gouvernements un appel commun leur demandant pour résoudre ce problème de faire un nouvel effort qui paraît de faible importance si on le compare aux résultats obtenus pendant les années 1956 et 1957. On sait que certains des réfugiés souhaitent s'intégrer en Autriche, et l'on sait également que l'Autriche, avec sa générosité traditionnelle, est désireuse de les aider. Il reste cependant un nombre considérable de réfugiés hongrois qui veulent émigrer et, selon une enquête effectuée par le CIME, ce chiffre, en Autriche, s'élève à environ 8.000 auquel viennent s'ajouter environ 1.000 réfugiés appartenant à la catégorie des cas difficiles. Il convient de mentionner que les réfugiés désireux d'émigrer sont souvent disposés à adapter leurs désirs aux possibilités que leur sont offertes.

12. La tendance au ralentissement semble d'ailleurs se renverser. En mai, une mission suédoise a recruté parmi les réfugiés hongrois 178 réfugiés tuberculeux, soit avec les personnes à leur charge, 409 personnes au total. On pense que ces réfugiés quitteront l'Autriche à bref délai. La Belgique qui fait un effort remarquable pour la réinstallation des cas difficiles ou handicapés, est prête à accueillir un certain nombre de cas difficiles parmi les réfugiés hongrois, peut-être au cours du mois de juin ou, du moins, à bref délai. Bien que les mouvements ne portent pas encore sur de gros effectifs, on s'est attaqué sérieusement au problème, du moins en ce qui concerne les réfugiés handicapés. Suivant l'enquête du CIME, il y a plus de 2.000 personnes (y compris les personnes à charge) qui appartiennent à la catégorie des cas difficiles, des réfugiés physiquement handicapés et des réfugiés difficiles à (ré)installer. Il est possible également que 1 ou 2 gouvernements accueillent, dans un proche avenir, un nombre important de réfugiés hongrois, mais les arrangements nécessaires n'ont pas encore été menés à bonne fin.

13. Il serait certes tragique que le problème des réfugiés hongrois tarde à être résolu en Autriche, mais, fait aussi déplorable, il reste encore 1.000 réfugiés hongrois en Italie, pays qui les a généreusement accueillis à titre temporaire en spécifiant bien à la collectivité internationale qu'il ne s'agissait que d'une mesure provisoire. Si nous ne réussissons pas à résoudre complètement le problème des réfugiés hongrois, il viendra s'ajouter à ceux dont il est fait état dans les autres documents présentés au Comité; il s'agira là encore d'un problème de réfugiés qui, étant restés trop longtemps dans les camps, ont perdu tout esprit d'initiative et souffrent d'incapacités physiques et mentales.

14. Dans le document A/AC.79/107, nous avons exposé sous les rubriques « Projets à long terme » et « Solutions permanentes », la situation actuelle du programme en faveur des réfugiés hongrois exécuté en Autriche. Il m'est agréable d'annoncer au Comité que grâce à des fonds dont on a pu disposer immédiatement (fait bien rare dans les activités en faveur des réfugiés), les projets de solutions permanentes en Autriche en faveur des réfugiés hongrois ont été mis en œuvre avec le minimum de délai. Les montants payés ou engagés aux termes d'accords signés ont passé d'un peu plus de 300.000 dollars au 1er décembre 1957 à plus de 2.000.000 de dollars au 30 avril 1958, soit sur une période de cinq mois seulement. On pense que certains des projets de logement seront menés à bien avant la fin de 1958.

15. Il est trop tôt pour présenter un état global définitif des besoins futurs des réfugiés hongrois qui, en Autriche, désirent s'intégrer dans l'économie du pays. Le rapport souligne qu'il se pose encore un problème considérable à propos de l'éducation des réfugiés hongrois pour lesquels un programme a été mis en œuvre pendant la période de crise. Ce programme n'obtiendra les résultats voulus que s'il peut être poursuivi pendant une période plus longue. Des négociations pour résoudre ce problème sont actuellement en cours avec les gouvernements et les organisations privées.

16. J'aimerais maintenant mentionner un autre problème, l'opération d'Extrême-Orient, qui, s'il n'est pas nouveau, se pose maintenant de façon aiguë. Pendant le second semestre de l'année dernière, on s'est soudain trouvé en face d'une pénurie des fonds pour le transport de ces réfugiés, ce qui a ralenti les mouvements, provoqué un afflux de réfugiés à Hong Kong et épuisé les fonds dont on disposait pour leur entretien. Il n'est souhaitable d'assurer l'entretien des réfugiés à Hong Kong que lorsque l'arrivée de ces réfugiés en transit est suivie rapidement de leur départ. La pénurie des fonds pour leur transport a ralenti ces mouvements. Le crédit de 179.000 dollars prévu pour l'entretien de ces réfugiés à Hong Kong en 1958 a été épuisé et on n'a pu trouver qu'une solution temporaire en accordant un nouveau crédit de 100.000 dollars grâce à la généreuse collaboration des Gouvernements des Etats-Unis et de la France. Même ce montant a maintenant été épuisé. Le Comité exécutif de l'UNREF a donc déjà dépensé environ 290.000 dollars pour l'entretien de ces réfugiés, opération que nous considérons tous comme peu profitable en elle-même.

17. Je dois demander au Comité de me donner des directives en ce qui concerne l'opération d'Extrême-Orient. Je n'ai pas de proposition à présenter sur ce qui devrait être fait pour leur entretien, mais il me semble indispensable de fixer un plafond précis pour ces dépenses. Il me semble impossible de proposer au Comité de dépenser un montant indéfini qui pourrait dépasser 500.000 dollars ; ceci aggraverait la pénurie actuelle de fonds pour les autres projets de l'UNREF. Il est important évidement que tous les efforts soient faits pour mettre fin à la nature temporaire de cette opération et en assurer une fois de plus l'exécution à long terme sur une base stable.

18. Nous devons marquer notre reconnaissance au Professeur Idenburg pour avoir mené en un temps remarquablement court l'Enquête sur la population des réfugiés non installés. J'espère qu'il sera possible de demander au Professeur Idenburg de présenter lui-même son rapport. Les résultats de l'enquête peuvent être résumés en trois points : tout d'abord il a précisé la situation sociale et économique des réfugiés dans les camps. Alors qu'autrefois on ne connaissait que leur effectif, nous savons maintenant à quelles catégories ils appartiennent ; en second lieu, l'enquête a précisé la notion du réfugié non installé qui se trouve hors des camps et a montré l'étendue du problème dans les six pays où a été effectuée l'enquête. Cela aura une répercussion importante sur l'un des problèmes principaux que va examiner le Comité, à savoir celui des groupes de réfugiés qui, à l'avenir, devraient bénéficier d'une assistance internationale. Troisièmement, l'enquête a montré combien étaient utiles les statistiques sur les réfugiés pour élaborer la politique à leur égard et elle a démontré qu'il était indispensable d'enregistrer chaque cas individuel pour mettre en œuvre un programme d'assistance bien défini. En général, l'immatriculation des réfugiés et les enquêtes ne semblent justifiés que lorsqu'ils sont étroitement liés aux programmes.

19. Les chiffres fournis par l'Enquête sur les réfugiés dans les camps ont été communiqués au Comité exécutif à sa septième session. Le nombre des réfugiés non installés qui vivent hors des camps est selon l'Enquête d'environ 120.000. Certains de ces réfugiés peuvent bénéficier des programmes existants, notamment 7.000 environ qui bénéficieront des projets du programme de l'UNREF si tous sont mis en œuvre. Le problème porte en fait sur quelque 95.000 réfugiés non installés qui vivent hors des camps, parmi lesquels on compte 5.500 émigrants possibles, 32.500 réfugiés appartenant à des ménages handicapés par des incapacités physiques, sociales ou économiques, 15.500 réfugiés appartenant a des ménages qui ont surtout besoin de trouver un emploi et 41.500 réfugiés qui ont besoin seulement de trouver un logement. Il appartiendra au Comité de décider si ces groupes, et les catégories à l'intérieur de ces groupes, doivent recevoir une assistance internationale.

20. La situation financière de l'UNREF est analysée dans le document A/AC.79/109. Au début de l'année 1958, à la septième session du Comité exécutif de l'UNREF, j'ai souligné que l'on avait encore besoin de contributions gouvernementales dépassant 7.500.000 dollars à la fois pour financer le Plan d'opérations révisé (1958) et pour intensifier le programme de l'UNREF. Si cette situation s'est légèrement modifiée entre temps, le montant dont on avait besoin au 15 mai 1958 s'élevait encore à 6.735.363 dollars. Il faut tenir compte du fait que sur le montant des contributions inscrit dans le tableau annexé au document, environ 2.000.000 dollars n'étaient encore que des promesses ou des engagements conditionnels. Ce montant de 2.000.000 de dollars ne pouvait être utilisé pour couvrir les dépenses engagées que lorsque les sommes ainsi promises devenaient des engagements fermes.

21. L'intensification du programme de l'UNREF a été décidée à partir de l'hypothèse qu'en 1958 le Haut Commissariat disposerait sous forme d'engagements à la fois du montant dont il avait besoin pour le Plan d'opérations révisé (1958) et pour l'objectif supplémentaire de 4.800.000 dollars ; j'avais bien précisé toutefois au Comité et à l'Assemblée générale que les paiements effectifs pourraient être étalés sur les années 1958, 1959 et 1960. Dans la situation telle qu'elle est présentée dans le document A/AC.79/109, des projets d'un montant de quelque 3.000.000 de dollars, destinés à accélérer l'évacuation des camps, en particulier les projets de logement en Autriche, étaient prêts à être mis en œuvre. Mais je n'ai pas été en mesure du point de vue financier de donner l'autorisation d'aller de l'avant tant que l'UNREF ne dispose pas d'une somme supplémentaire de 1 million de dollars. La situation financière définitive ne sera connue qu'à la fin de l'année.

22. Le rapport intérimaire sur les activités de l'UNREF dont j'ai saisi le Comité, montre qu'au 31 décembre 1957 les contributions de l'UNREF à 472 projets, soit menés à bien, soit en cours d'exécution, s'élevaient à environ 9.100.000 dollars. Au 30 avril 1958, ce chiffre atteignait près de 10.500.000 dollars. De plus, d'autres projets à concurrence de 3 millions de dollars étaient en cours de négociations.

23. Ce montant de 10.500.000 dollars à la fin d'avril 1958, était complété par les gouvernements et d'autres sources à l'intérieur des pays où l'on met en œuvre le programme l'UNREF, qui ont versé des contributions d'appoints d'environ 16.000.000 de dollars ; le total atteint environ 26.500.000 dollars. Dans ce chiffre de 16.000.000 dollars représentant les contributions d'appoint, il faut comprendre les prêts consentis dans les pays pour les projets de logement et autres, mis en train par l'UNREF; ces fonds auraient été dépensés d'une manière ou d'une autre dans les pays intéressés, mais les projets de l'UNREF ont servi à garantir qu'ils étaient dépensés en faveur des réfugiés.

24. Au 31 mars 1958, environ 22.000 réfugiés avaient été installés de manière durable grâce au programme de l'UNREF, soit 5.100 de plus qu'au 30 septembre 1957. Si l'on analyse séparément les chiffres dans les pays où se trouvent des camps, on enregistre, par rapport aux périodes précédentes, une augmentation sensible du nombre des réfugiés venant des camps qui ont été installés de manière durable. Cela correspond aux vœux exprimés par le Comité exécutif de l'UNREF qui souhaitait que des efforts spéciaux fussent faits en faveur des réfugiés vivant dans les camps. La politique d'évacuation des camps qui a été mise en train en 1956 mais qui n'a pu être vraiment appliquée qu'à partir de 1957, aura des effets beaucoup plus marqués au cours de 1958.

25. La période examinée se caractérise particulièrement par les efforts déployés pour améliorer et réorganiser le réseau des orienteurs en vue de l'intégration et des travailleurs sociaux spécialistes des cas individuels dont l'activité est dorénavant liée plus étroitement à la politique d'évacuation des camps. Si cette réorganisation des services d'orientation peut être complétée par l'immatriculation des réfugiés qui peuvent bénéficier des projets d'évacuation des camps, on disposera d'un instrument utile pour mettre en œuvre cette politique. Cela contribuera également à orienter les programmes pour l'avenir ; on constate en effet que seule une concentration méthodique des efforts permet d'atteindre un objectif nettement défini.

26. L'Assemblée générale, comme je l'ai déjà dit, a autorisé le Haut Commissariat à intensifier le programme de l'UNREF. On a précisé que les fonds dont on avait besoin pour cette intensification s'éléveraient à 4.800.000 dollars pourvu que l'on puisse atteindre l'objectif global de 16.000.000 de dollars pour le programme de l'UNREF. Il est utile de rappeler les raisons pour lesquelles le Comité exécutif a décidé de faire porter tous ses efforts sur l'évacuation des camps. Lorsqu'une organisation ne dispose pas de fonds suffisants, la seule méthode est de concentrer les efforts sur un objectif donné. C'est là une décision difficile à prendre puisqu'elle implique que d'autres groupes qui souffrent de misère égale ou même plus grande, ne recevront pas toute l'aide à laquelle ils ont droit. L'autre méthode risque d'étaler les moyens disponibles sur des domaines trop vastes et de n'obtenir que des résultats peu satisfaisants. La concentration des efforts sur un seul problème permet également à l'organisation de surveiller la mise en œuvre des projets et de connaître lesquels d'entre eux s'effectuent ainsi qu'il avait été prévu et lesquels d'entre eux ne remplissent pas tous les espoirs que l'on avait mis en eux.

27. L'intensification du programme de l'UNREF doit s'effectuer en 1959 et 1960. Il faut à mon avis s'en tenir à la date limite de 1960 et examiner toutes les mesures proposées en vérifiant si elles ralentiront ou accéléreront le rythme qui a déjà été atteint. Puisque ce programme plus intense sera mis en œuvre en 1959 et 1960, il ne s'agit là que de l'avenir et j'estime donc qu'il serait préférable de ne présenter que des projets provisoires et de demander au Comité de m'orienter tant sur ce qui devrait être fait que sur les possibilités de recueillir des fonds.

28. Dans la note qui a trait à la question de l'assistance internationale une fois que le programme de l'UNREF aura été arrêté (document A/AC.79/115), on trouve une étude des groupes de réfugiés qui pourraient avoir droit à cette aide mais qui, jusqu'ici, n'ont pas bénéficié du programme de l'UNREF. Dans un premier texte, j'avais fixé certains objectifs pour certains groupes. Je me demande toutefois si le Haut Commissariat est vraiment à même de fixer ces objectifs qui ne peuvent se justifier que s'ils sont fondés sur une évaluation concrète des possibilités financières. On risque en fixant des objectifs qui ne reçoivent pas l'appui des gouvernements de décevoir les réfugiés et aussi les organisations qui exercent leur activité en collaboration avec le Haut Commissariat. Là encore, je dois demander au Comité de me donner des directives, notamment en ce qui concerne les groupes et catégories qui devraient avoir droit à l'aide internationale, et de m'indiquer le chiffre qui devrait être fixé comme objectif. Il me semble qu'au moins la catégorie des cas difficiles, parmi les réfugiés vivant hors des camps, devrait avoir droit à une aide. Une décision en ce sens, prise par le Comité, compenserait une certaine indifférence manifestée à leur égard au moment de l'exécution du programme d'évacuation des camps ; il a fallu en effet concentrer inévitablement les efforts sur un groupe donné de réfugiés, et l'on a ainsi peut-être commis une injustice qu'il faudrait corriger.