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La réinstallation : un instrument de protection et une solution durable
EC/46/SC/CRP.32
Comité permanent, 28 mai 1996
LA REINSTALLATION : UN INSTRUMENT DE PROTECTION
ET UNE SOLUTION DURABLE
I. INTRODUCTION
1. Parallèlement au déclin marqué du volume des besoins de réinstallation en Asie du Sud-Est, une augmentation relative s'est fait jour dans les besoins recensés dans d'autres régions, particulièrement au Moyen-Orient, en Afrique et en ex-Yougoslavie. En 1995, 30 000 réfugiés en provenance de plus de 40 pays de premier asile ont été réinstallés sous les auspices du HCR vers une douzaine de grands pays de réinstallation. Les besoins de ces nouvelles populations ont engendré de nouveaux défis qui portent directement sur la façon dont le HCR et les pays d'accueil peuvent gérer la réinstallation.
2. Dans sa conclusion générale sur la protection internationale de 1995 (A/AC.96/860, par. 19 p)), le Comité exécutif a réitéré l'importance constante de la réinstallation en tant qu'instrument de protection et de solution durable aux problèmes des réfugiés dans des situations spécifiques. Le HCR a été encouragé à poursuivre le processus de consultations avec les gouvernements et les agences d'exécutions pour renforcer les activités de réinstallation à la suite des recommandations d'une étude d'évaluation demandée par le HCR. Le Comité exécutif a également demandé au HCR de fournir des rapports réguliers sur la réinstallation. Le rapport qui suit débat des critères et des approches en matière de réinstallation. Bon nombre des questions abordées sont examinées plus en détail dans le Manuel de réinstallation, qui en est au dernier stade de la mise au point.
II. CONSIDERATIONS D'ORDRE GENERAL
3. Il y a cinq ans, le Haut Commissaire a affirmé à la quarante-deuxième session du Comité exécutif que, s'écartant des opérations massives de réinstallation caractéristiques des années 80 en Asie du Sud-Est, les opérations de réinstallation des années 90 « seraient probablement davantage orientées vers la protection et concerneraient souvent un nombre plus limité de personnes ». Le caractère impérieux des demandes de protection pour les présentations de dossiers aux fins de réinstallation exigerait à son tour que les gouvernements y répondent de façon plus rapide et flexible.
4. En 1991, le Comité exécutif a réaffirmé le lien entre la protection internationale et la réinstallation en tant qu'instrument de protection, prenant acte du rôle important de la réinstallation en tant que solution durable dans des cas spécifiques. Les gouvernements ont été invités à établir des plafonds d'admission de réfugiés dans le contexte du partage international de la charge et se sont conformés à cette demande depuis lors. Le HCR se réjouit que les principaux pays de réinstallation réagissent de façon positive aux besoins ininterrompus de réinstallation en accordant des allocations généreuses pour financer les coûts y afférents. Les gouvernements et le HCR sont également d'accord pour s'efforcer d'accroître le nombre de pays offrant des possibilités de réinstallation, même sur une base ad hoc.
5. La réinstallation peut être envisagée en dernier ressort lorsqu'un réfugié ayant besoin d'une solution durable à des fins de protection ou pour d'autres raisons spécifiques ne peut rentrer chez lui ni rester en sécurité dans le pays d'asile. La décision de se réinstaller n'est prise que lorsque qu'il n'y a aucune autre solution et aucun moyen durable de garantir la sécurité juridique ou physique de la personne concernée. Dans son engagement à protéger les réfugiés et à promouvoir des solutions durables, l'objectif préféré du HCR est le rapatriement librement consenti. Le HCR préconise l'intégration sur place, en vertu de laquelle les gouvernements offrent aux réfugiés la possibilité de s'installer dans le pays hôte afin d'y parvenir à l'autosuffisance et de bénéficier d'une protection juridique par le biais de l'asile. A plus long terme, un réfugié qui bénéficie de la réinstallation ou de l'intégration sur place pourrait éventuellement choisir de rentrer chez lui.
6. La description de la réinstallation en tant que mesure de « dernier recours » et solution la moins souhaitable a pu dégrader l'idée que l'on se fait de sa valeur en tant que solution durable. Toutefois, pour certains réfugiés dont la sécurité physique est en jeu, la réinstallation peut être la seule solution viable. La décision de rechercher des possibilités de réinstallation pour une population donnée pose des questions fondamentales de politique générale liées à la protection et à l'assistance. Tout en entreprenant des activités de réinstallation et en assurant par là la sécurité physique de la personne, le HCR s'emploie à renforcer l'asile dans les pays hôtes et à promouvoir des solutions durables bénéficiant à la majorité de la population réfugiée concernée. En prenant cette décision de transférer certains cas aux fins de réinstallation, le HCR reste conscient des risques d'engendrer des facteurs d'appel et en conséquence des mouvements irréguliers de réfugiés qui bénéficient déjà de la protection d'un pays de premier asile. Par ailleurs, la réinstallation peut être un moyen efficace de satisfaire l'intérêt supérieur des réfugiés concernés. Elle fournit une « ouverture » pour faire mieux prendre conscience au grand public des questions d'asile et d'assistance aux réfugiés.
7. La planification de la réinstallation est « conçue pour répondre aux besoins », et la recherche de solutions durables motive la décision du HCR de réinstaller un réfugié. La décision prise par le HCR d'étudier les possibilités de réinstallation tient compte de la disponibilité de ressources sous forme de places de réinstallation (par le biais de quotas, de plafonds ou d'objectifs dans le cadre des allocations budgétaires nationales). Lorsque des places sont disponibles, les pays d'accueil potentiels sont invités à collaborer en les remplissant rapidement et de façon flexible conformément aux besoins. Dans le cadre d'une approche plus globale, la réinstallation peut être offerte sur la base de mécanismes de « partage de la charge » afin de protéger les individus concernés et renforcer la bonne volonté des pays de premier asile.
8. La réduction, ces dernières années, du nombre de réfugiés dont le HCR a estimé qu'ils avaient besoin de réinstallation est essentiellement due à l'achèvement des activités de réinstallation du HCR en Asie du Sud-Est et ne traduit pas un changement fondamental au plan des critères utilisés par le HCR pour identifier les candidats à la réinstallation. Les critères motivant les activités de réinstallation du HCR sont passés en revue ci-dessous et sont précisés dans le Manuel de réinstallation qui paraîtra prochainement.
III. CRITERES DE REINSTALLATION
9. En tant qu'instrument de protection internationale, la réinstallation est en premier lieu une garantie pour la sécurité physique des réfugiés. La réinstallation peut constituer le seul moyen de préserver les droits de l'homme et de garantir une protection lorsque les réfugiés se trouvent confrontés à des menaces qui mettent gravement en péril la poursuite de leur séjour dans un pays de refuge, en particulier :
a) une menace de refoulement,
b) une menace d'expulsion dans un pays où un réfugié peut être refoulé et où sa vie ou sa liberté seraient menacées,
c) une menace à la sécurité physique,
d) une menace de détention arbitraire.
10. En outre, la réinstallation continue d'être vitale pour un nombre incompressible de réfugiés ayant des besoins impérieux. Une réinstallation d'urgence est recherchée pour les réfugiés connaissant des problèmes médicaux ou de protection essentiels non résolus par l'intervention locale du HCR et nécessitant une évacuation urgente.
11. Pour le HCR, une demande d'acheminement vers un centre de soins n'est recevable que si le réfugié ne peut être soigné sur place ou dans la région ou faire l'objet d'une évacuation médicale. Les dossiers des réfugiés handicapés ou malades pouvant subvenir à leurs besoins dans leur environnement actuel ou recevoir un traitement sur place ne sont pas présentés aux fins de réinstallation sur la base de leur état médical. Tous les efforts sont faits pour étudier la possibilité de solutions locales dans le pays de premier asile. Les programmes spéciaux sont tout particulièrement importants pour fournir des places pour les cas médicaux vulnérables qui, sinon, ne répondraient pas aux critères d'admission des pays de réinstallation. La priorité est accordée aux réfugiés souffrant de problèmes médicaux directement liés à la persécution et à la fuite, par exemple le traumatisme psychologique, la torture, les handicaps dus à la guerre et le viol.
12. Des efforts spécifiques sont déployés pour obtenir la réinstallation ou trouver des solutions sur place allant dans l'intérêt supérieur des réfugiés reconnus séropositifs ou contaminés par le virus du SIDA. Le HCR est préoccupé par le cas des réfugiés rejetés par les pays de réinstallation sur la base de leur séropositivité, particulièrement lorsque les rejets induisent un risque de refoulement, de détention ou de persécution dans le pays de premier asile ou de refuge.
13. Des considérations de protection motivent également les évacuations aux fins de réinstallation de certaines catégories de femmes réfugiées qu'il n'est pas facile, voire impossible, d'admettre en vertu des critères usuels d'admission de réfugiés en raison de problèmes liés à la détermination du statut de réfugié ou à la recevabilité du dossier de réinstallation. Ces deux facteurs peuvent être un obstacle insurmontable à la réinstallation et, dans certains cas, peuvent conduire à des situations extrêmement dangereuses telles que le risque de déportation ou de refoulement et des souffrances additionnelles dans le pays d'asile. A cet effet, des programmes de réinstallation spécifiques pour les femmes vulnérables ont été mis au point dans certains pays, alors que d'autres ont étendu la procédure d'admission des groupes vulnérables aux femmes réfugiées considérées comme vulnérables. La raison d'être de ces programmes spéciaux est de permettre une admission prioritaire et le départ accéléré des femmes réfugiées ne répondant pas aux critères généraux de sélection. Les femmes bénéficient également de soins spécialisés dans le pays de réinstallation afin de surmonter leur traumatisme.
14. Le regroupement familial constitue un recours non seulement sous l'angle des droits de l'homme mais aussi pour améliorer les perspectives d'intégration dès la réinstallation. Il existe plusieurs mécanismes de recherche de famille et de regroupement familial, y compris les recherches directes effectuées par les pays de réinstallation et les procédures d'immigration entamées par le réfugié dans le pays de réinstallation. D'autres organisations internationales telles que le Comité international de la Croix-Rouge, l'Organisation internationale pour les migrations et diverses ONG mettent en œuvre des projets pour appuyer la recherche de famille et le regroupement familial. Les motifs de la décision du HCR d'orienter vers la réinstallation certains cas aux fins de regroupement familial peuvent comprendre des liens avec le noyau familial et les personnes à charge, y compris par exemple les personnes à charge âgées qui ne vivent pas sous le même toit.
15. Conformément aux Principes directeurs du HCR visant à assurer la protection et le soin des enfants réfugiés extrêmement vulnérables, la réinstallation d'un enfant réfugié non accompagné se justifie dans les cas de regroupement familial avec les parents/gardiens ou frères et sœurs (lorsque les parents ne peuvent être retrouvés) se trouvant déjà dans un pays tiers sûr. Si le statut légal des parents ou de la famille n'est pas encore établi, le HCR intervient en faveur de l'enfant auprès des autorités du pays de réinstallation pour permettre le regroupement familial. La réinstallation d'un enfant non accompagné pour des raisons autres que le regroupement familial n'est pas envisagée, à moins de circonstances exceptionnelles. Chaque cas est examiné de façon approfondie pour veiller à ce que l'intérêt supérieur de l'enfant soit assuré.
IV. REINSTALLATION EN TANT QUE SOLUTION DURABLE
16. Alors que la réinstallation pourrait être la seule solution durable pour les réfugiés ayant besoin de protection et dans les circonstances spécifiques décrites ci-dessus, elle peut également être envisagée pour les réfugiés qui, après un séjour prolongé dans un pays d'asile, n'ont pas la possibilité de s'établir dans un environnement correspondant à leur niveau d'instruction ou à leurs valeurs culturelles, sociales ou religieuses. Ils peuvent avoir des qualifications du fait de leur éducation ou de leur formation ainsi qu'un potentiel avéré en matière d'autosuffisance, mais ils se voient refuser l'accès à un emploi déclaré en raison de leur statut de réfugié. A cet égard, la qualité de l'asile, y compris les perspectives socio-économiques dans le pays de premier refuge, peuvent également jouer un rôle clé dans l'évaluation des besoins de réinstallation.
17. La réinstallation peut ainsi être encouragée lorsqu'il est évident que le réfugié ne sera pas en mesure de rentrer chez lui dans un avenir proche, qu'il ne pourra pas s'intégrer sur place et, en outre, qu'il est censé avoir une possibilité d'intégration dans un deuxième pays d'asile sûr. Le pronostic d'intégration au moment de la réinstallation doit être positif, c'est-à-dire servir l'« intérêt supérieur » de l'individu et du programme. Dans la mesure où le motif de la réinstallation dans ce cas n'est pas une menace à la sécurité physique ou un besoin impérieux de protection, la réinstallation est de nature discrétionnaire et d'autres éléments spécifiques sont envisagés dans l'évaluation de ces cas. Lorsque l'on envisage la réinstallation de réfugiés sans perspective d'intégration, une évaluation des ressources est nécessaire, y compris la disponibilité de places, la probabilité d'acceptation et la capacité d'absorption de toutes les parties concernées. A défaut des assurances adéquates selon lesquelles les cas seront examinés, le HCR s'abstient d'orienter ces cas vers la réinstallation de peur de faire naître des attentes, de créer une demande ingérable et même de provoquer des problèmes de sécurité. Les gouvernements et le HCR collaborent à l'organisation de « missions de sélection » ou de « tournées » visant à accélérer le traitement du nombre croissant d'orientations vers la réinstallation. L'expérience récente révèle que ce sont là des mécanismes efficaces qui assurent aux bureaux extérieurs du HCR que les cas nécessitant une « solution durable » seront étudiés.
18. Il est reconnu que ces cas ont un besoin permanent, et non urgent, de réinstallation. Lorsque les places de réinstallation sont limitées, les cas les plus urgents ont la priorité. En outre, dans la détermination du besoin de réinstallation pour une personne ou un groupe du fait de l'absence de perspectives d'intégration, il faut une évaluation réaliste des meilleurs moyens de satisfaire les besoins d'autres réfugiés se trouvant dans une situation semblable dans le même pays ou dans la région. Il faut bien prendre garde à éviter que le programme de réinstallation n'agisse comme facteur d'attraction pour les mouvements irréguliers de réfugiés reconnus d'un pays de premier asile à un autre pays aux fins de réinstallation. Le HCR n'examine pas ces cas aux fins d'orientation vers la réinstallation mais leur conseille plutôt de rentrer dans leur pays d'asile. Si cela est impossible du fait que le pays de premier asile refuse la réadmission, le HCR s'efforce d'obtenir une autorisation de séjour en règle dans le pays d'asile actuel. Le HCR et les gouvernements sont confrontés au problème des mouvements irréguliers dans plusieurs régions et cela est également un élément important dans les situations de réfugiés urbains. La réinstallation peut avoir une influence favorable sur la résolution des problèmes de mouvements irréguliers lorsqu'elle est mise en œuvre sur la base de critères clairs et cohérents et lorsqu'elle est utilisée comme instrument politique pour renforcer la protection dans les pays de premier asile.
V. LA DIMENSION REGIONALE
19. La dimension régionale est très importante lorsque l'on envisage la réinstallation comme solution durable aux problèmes des réfugiés pour des raisons de protection ou du fait des perspectives d'intégration dans le pays de premier asile. Le HCR s'engage à examiner des solutions régionales aux problèmes des réfugiés, pourvu que les normes de protection des réfugiés soient respectées. Les possibilités de réinstallation régionales sont souvent, a priori, moins onéreuses, moins déstabilisantes pour la famille et plus prometteuses en termes de rapatriement librement consenti éventuel. Toutefois, dans plusieurs régions, des mouvements importants de réfugiés ont déjà exacerbé les problèmes économiques, sociaux et écologiques. Cela sape la capacité des gouvernements à accepter des responsabilités supplémentaires en matière de protection et d'insertion des réfugiés réinstallés. En outre, une situation instable au plan de la sécurité compromet la qualité et la fiabilité de la protection qu'un réfugié réinstallé requiert et que le HCR est en droit d'escompter pour lui.
20. Si une solution doit être trouvée à l'extérieur de la région d'origine, les personnes ayant besoin de réinstallation sont généralement orientées vers l'un des dix principaux pays de réinstallation. Ces pays ont établi des quotas ou des plafonds de réinstallation de réfugiés qui offrent davantage de possibilités d'orientation pour ces cas. D'autres pays acceptent la réinstallation sur une base ad hoc et certains mettent en œuvre des programmes spécifiques en faveur des réfugiés vulnérables.
21. Le HCR tient compte du contexte régional lorsqu'il examine les possibilités de réinstallation. Pour la plupart des réfugiés, le rapatriement librement consenti ou l'intégration sur place sera nécessairement la solution choisie. Une approche régionale concertée, dans toute la mesure du possible, minimisera le risque de créer un pôle d'attraction pour les mouvements irréguliers qui constituent un obstacle à la protection et à l'assistance des réfugiés.
VI. OBSTACLES A LA REINSTALLATION
22. Dans les rapports préparatoires au Comité exécutif (par exemple, EC/SCP/65), le Haut Commissaire a précisé les obstacles à la réinstallation, en particulier eu égard à la confusion entre les niveaux d'admission des migrants et des réfugiés et à la distinction voilée entre les réfugiés (particulièrement les cas dont le HCR estime qu'ils ont besoin de réinstallation pour des raisons de protection) et les immigrants qui ne sont pas confrontés aux mêmes problèmes de protection. Lorsque l'on passe en revue les niveaux d'admission aux fins de réinstallation et les niveaux correspondants par population et par région, les pays de réinstallation insistent souvent sur les critères socio-économiques et démographiques censés aller de pair avec un meilleur potentiel d'intégration. Cette question de politique nationale mérite une attention ultérieure et une étude comparative.
23. Dans la pratique, il y a davantage d'obstacles à la réinstallation opportune des cas isolés de protection. Le programme spécial pour les femmes vulnérables et autres catégories de femmes vulnérables n'opère pas toujours comme prévu : alors que les besoins sont identifiés, les critères d'admission sont souvent restrictifs et, dans certains pays, le traitement des demandes est lent. Peu de pays d'accueil ont la flexibilité nécessaire pour permettre des décisions urgentes en matière de réinstallation. En outre, dans la plupart des cas, il existe des possibilités plus limitées pour les réfugiés présentant un risque médical dans le cadre des quotas annuels de réinstallation ou même par le biais des programmes spéciaux lancés en faveur des réfugiés handicapés ou malades.
VII. MISE EN OEUVRE DE LA REINSTALLATION
24. Ayant décidé que la réinstallation pouvait être considérée comme la solution appropriée aux réfugiés isolés sur la base de certains critères clairs et cohérents, le HCR doit assumer deux responsabilités clés en matière de suivi : tout d'abord, veiller à ce que les ressources nécessaires soient mises à disposition pour satisfaire les besoins recensés; deuxièmement, veiller à ce que la réinstallation ait lieu de la façon la plus efficace et durable possible.
25. Le processus de consultations avec les gouvernements et les institutions partenaires autorise l'échange d'informations et la définition des problèmes d'intérêt mutuel. Le Groupe de travail sur la réinstallation, composé du HCR, de l'Organisation internationale pour les migrations et de dix pays de réinstallation s'est réuni régulièrement sur une base bimensuelle. Des consultations régionales ont eu lieu avec des institutions d'Europe, des Etats-Unis d'Amérique, du Canada, d'Australie et de Nouvelle-Zélande. Les consultations officielles avec les gouvernements et les ONG en octobre 1995 et juin 1996 continuent d'autoriser un échange de vues régulier afin d'élaborer des stratégies visant à satisfaire les besoins de réinstallation de façon cohérente et transparente.
26. Les problèmes couvrent tout le champ du « continuum de la réinstallation », allant de la gestion sur le terrain, la durée qu'il faut aux gouvernements pour statuer sur un cas donné et les perspectives d'intégration du réfugié à son arrivée. Plusieurs initiatives sont prises pour trouver une solution à ces problèmes. Par exemple, la section de la réinstallation du HCR s'attache à élaborer une stratégie visant à améliorer la gestion des ressources humaines importantes occupées aux tâches de réinstallation sur le terrain. L'un des objectifs clés est de conférer une responsabilité adéquate au niveau régional au plan de l'orientation de la politique, de la mise en œuvre du projet et de l'épanouissement du personnel. Deuxièmement, un effort concerté est fait pour coordonner les « missions de sélection » des pays de réinstallation. Cela autorise un traitement plus efficace des cas et confère également davantage de crédibilité au personnel du HCR vis-à-vis des réfugiés dont on considère qu'ils doivent être réinstallés. Enfin, une attention accrue est accordée aux leçons tirées de différentes expériences de réinstallation afin que les pays d'accueil puissent améliorer la rentabilité et la fiabilité de leurs programmes de réinstallation. Ce faisant, le HCR, les gouvernements et les ONG réaffirment l'utilité constante de la réinstallation en tant qu'instrument permettant d'assurer la sécurité des réfugiés et de préserver leurs droits.