Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Dezember 1998 - BVerwG 9 C 17.98

Bundesverwaltungsgericht, 8 Dec. 1998

Leitsätze (amtlich):

1.         Die Grundsätze über die inländische Fluchtalternative sind auch dann anwendbar, wenn der Verfolgerstaat in einer Region (wie hier: der Irak in den autonomen kurdischen Provinzen im Norden) seine Gebietsgewalt vorübergehend faktisch verloren hat.

2.         Eine inländische Fluchtalternative kann auch dort bestehen, wo eine staatliche oder staatsähnliche Friedensordnung nicht existiert.

3.         Gegen einzelne Personen gerichtete Anschläge des Verfolgerstaats können die Verfolgungssicherheit am Ort einer inländischen Fluchtalternative auch dann ausschließen, wenn der Staat dort vorübergehend seine territoriale Herrschaftsgewalt eingebüßt hat.

Aus den Gründen:

I.

Die 1974 geborene Klin. ist irakische Staatsangehörige kurdischer Volkszugehörigkeit aus M. Sie reiste nach ihren Angaben im Januar 1996 über den Nordirak und die Türkei auf dem Luftweg nach Deutschland ein und beantragte Asyl. Sie gab an, sie habe in M. seit 1991 für die PUK gearbeitet. Gemeinsam mit ihrer Gruppe, die aus acht Mitgliedern bestanden habe, habe sie Informationen gesammelt, die von einer Kontaktperson abgeholt und weitergeleitet worden seien. Ende Dezember 1995 habe sie nach Rückkehr von einem Besuch bei Verwandten durch ihre Mutter erfahren, daß sie gesucht werde. Nachforschungen hätten ergeben, daß der Vorsitzender der PUK in M. festgenommen worden sei und wahrscheinlich die Namen der örtlichen Mitglieder preisgegeben habe. Sie habe sich dann sechs Tage in M. versteckt, bis sie mit Hilfe eines Schleppers über D. und Z. in die Türkei gelangt sei. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte die Anerkennung der Klin. als asylberechtigt ab, weil es im Irak eine Gruppenverfolgung der Kurden allein wegen ihrer Ethnie nicht gebe und ihr Vorbringen zu einer individuellen Verfolgung nicht glaubhaft sei; gleichzeitig stellte es fest, daß die Abschiebungsschutzvoraussetzungen nach § 51 Abs. 1 AuslG und ein Abschiebungshindernis nach § 53 Abs. 4 AuslG hinsichtlich des Irak vorliegen.

Der auf Asylanerkennung nach Art. 16 a GG gerichteten Klage hat das VG mit der Begründung stattgegeben, im Irak finde eine gruppengerichtete Verfolgung der Kurden statt. Die Berufung der Bekl. hat das OVG durch das angegriffene Urteil zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, zwar liege die in erster Instanz bejahte Gefahr einer Gruppenverfolgung nicht vor; die Klin, könne sich aber auf individuelle Verfolgungsgründe berufen. Mit ihrer Revision machen die Bekl. und der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten geltend, das Berufungsgericht hätte wegen der besonderen Verhältnisse im Nordirak bei der Prüfung einer dort bestehenden Fluchtalternative nicht den herabgestuften Prognosemaßstab in Anwendung der nur für den mehrgesichtigen Staat entwickelten Grundsätze anlegen dürfen.

II.

Die Revisionen sind begründet.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, weil es auf unzureichender Tatsachengrundlage eine Vorverfolgung der Klin. bei ihrer Ausreise sowie die Gefahr erneuter Verfolgung bei ihrer Rückkehr in den Irak bejaht und dabei für beide Zeitpunkte eine Fluchtalternative in den autonomen kurdischen Provinzen im Norden («IrakischKurdistan«) verneint hat. Die Feststellungen im Berufungsurteil lassen eine abschließende Entscheidung des Senats über das Bestehen eines Asylanspruchs der Klin. nach Art. 16 a Abs. 1 GG nicht zu; das angefochtene Urteil muß deshalb aufgehoben und die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das OVG ist zutreffend davon ausgegangen, daß die Klin. Asyl nach Art. 16 a Abs. 1 GG nur beanspruchen kann, wenn sie auch noch bei der Rückkehr in den Irak landesweit mit politischer Verfolgung rechnen muß. Hierfür ist der allgemeine Prognosemaßstab der beachtlichen Wahrscheinlichkeit anzulegen, falls die Klin. ihr Heimatland unverfolgt verlassen hat. Ist sie jedoch vorverfolgt ausgereist, muß sie bei einer Rückkehr nach dem sogenannten herabgestuften Maßstab hinreichend sicher vor erneuter Verfolgung sein. Keine dieser beiden Alternativen läßt sich auf der Grundlage des Berufungsurteils abschließend beurteilen.

Es steht allerdings fest, daß sich die Klin. nicht auf eine Gruppenverfolgung der Kurden im Irak berufen kann. Dies hat das Berufungsgericht für die Zeit der Ausreise und für die absehbare Zukunft in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeschlossen; die Beteiligten erheben insoweit auch keine Einwände. Dagegen ist ungeklärt und kann im Revisionsverfahren mangels ausreichender Feststellungen auch nicht entschieden werden, ob der Klin. - wie das OVG meint - wegen ihres Engagements für die verbotene PUK aus individuellen Gründen politische Verfolgung gedroht hat und heute noch droht.

Für das Revisionsgericht bindend (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). sind die Feststellungen des OVG, daß die Klin. nach ihren Schilderungen seit 1991 »Informationen über militärische Anlagen und Einrichtungen in M. gesammelt und weitergegeben« sowie »Publikationen der PUK« verteilt hat. Ebenfalls bindend festgestellt ist, daß der Klin. deswegen durch das totalitäre Regime des Präsidenten Saddam Hussein Verfolgung an Leib und Leben bis hin zu Folter und Todesstrafe - möglicherweise auch eine extralegale Exekution - drohen kann. Solche zweifellos politische Verfolgung darstellenden Mißhandlungen drohten und drohen der Klin. nach dem Berufungsurteil jedoch nur, »wenn den irakischen Behörden bekannt geworden ist«, daß sie im Untergrund für die PUK tätig war. Ob dies der Fall ist, hat das Berufungsgericht indessen weder für den Zeitpunkt der Flucht noch für die Zeit danach festgestellt. Es hat lediglich ausgeführt, die Vermutungen der Klin. zur Aufdeckung ihrer Untergrundarbeit seien nicht »in Zweifel zu ziehen«, und es sei »nachvollziehbar«, daß sie »um ihr Leben fürchtete«. Damit ist allenfalls eine subjektive Verfolgungsfurcht festgestellt. Auch im Zusammenhang mit der späteren allgemeinen Aussage, daß die Klin. in das Blickfeld irakischer Stellen geraten sei, reist dies nicht aus, um die erforderliche Überzeugungsgewißheit des Tatrichters von einer objektiv bevorstehenden Gefahr des Verfolgungszugriffs darzutun. Solange nicht feststeht, daß die irakischen Behörden von der Untergrundtätigkeit der Klin. Kenntnis haben, ist darum lediglich eine latente Gefährdungslage, aber keine beachtlich wahrscheinliche Verfolgungsgefahr festgestellt. Das genügt - ohne die hier fehlende Feststellung eines Nachfluchtgeschehens (vgl. zuletzt BVerwG, EZAR 206 Nr. 7) - nicht, um einen Asylanspruch der Klin. nach Art. 16 a Abs. 1 GG zu bejahen.

Selbst bei unterstellter Entdeckung der politischen Untergrundtätigkeit bleibt ferner unklar, ob der Klin. auch noch im Zeitpunkt ihrer Rückkehr Verfolgung durch den irakischen Staat droht. Das OVG hat nämlich im Ergebnis offen gelassen, ob die Klin. von einer im September 1996 erlassenen Generalamnestie »profitieren« würde. Das Revisionsgericht kann weder beurteilen, ob die Untergrundtätigkeit der Klin. unter die Generalamnestie fällt (vgl. auch die Auskunft des AA vom 27.4.1998 an das VG Koblenz), noch ob dies in der Praxis beachtet würde (vgl. Auskunft des AA vom 13.6.1997 an das VG Freiburg) und ob auch außerstrafrechtliche Folgen entfielen. Auch deswegen kann das Berufungsurteil keinen Bestand haben.

Die Tatsachengrundlage erweist Sich noch aus einem weiteren Grund als zu schmal, um abschließend über eine Asylanerkennung der Klin. befinden zu können. Anhand des Berufungsurteils läßt sich weder entscheiden, ob für die Klin. bei ihrer Ausreise über den Nordirak in den autonomen Kurdenprovinzen eine - die Annahme einer Vorverfolgung im Sinne des Asylrechts ausschließende - inländische Fluchtalternative bestanden hat, noch ob dort eine solche - der Asylgewährung entgegenstehende - Zuflucht heute besteht. Das OVG hat hierzu zutreffend erwogen, daß das Asylgrundrecht nur demjenigen in - Deutschland Schutz verheißt, der sein Heimatland in auswegloser Lage verlassen hat, weil er landesweit von politischer Verfolgung bedroht war. Des subsidiären asylrechtlichen Schutzes in Deutschland bedarf hingegen grundsätzlich nicht, wem auf dem Territorium seines Heimatstaats eine verfolgungsfreie Zuflucht offensteht. Das gilt namentlich dann, wenn der vor einer regionalen (Gruppen-)Verfolgung fliehende Ausländer in anderen Teilen seines Heimatstaats vor erneuter politischer Verfolgung hinreichend sicher ist und wenn ihm am Ort einer solchen inländischen Fluchtalternative keine sonstigen unzumutbaren Gefahren und Nachteile drohen (st. Rspr.; vgl. zuletzt etwa BVerwGE 105, 204 = EZAR 203 Nr. 11).

Der Senat folgt dem Berufungsgericht darin, daß die Grundsätze über die inländische Fluchtalternative auf die Verhältnisse im Nordirak anwendbar sind, obwohl der irakische Staat seine Gebietsgewalt dort vorübergehend faktisch verloren hat. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts kommt es allerdings nicht darauf an, ob die Sicherheit vor (erneuter) Verfolgung am Ort der inländischen Fluchtalternative durch eine (andere) staatliche oder staatsähnliche Gewalt gewährleistet oder vermittelt wird und ob dort eine (andere) staatliche oder staatsähnliche Friedensordnung überhaupt existiert.

Das BVerfG hat die Rechtsfigur der inländischen Fluchtalternative am Beispiel eines »mehrgesichtigen« Staates entwickelt, der in seinem Landesteil selbst als Verfolger auftritt oder Verfolgung durch Dritte geschehen läßt, gleichzeitig aber in anderen Landesteilen weder verfolgt noch Übergriffe durch Dritte duldet (vgl. BVerfGE 80, 315 = EZAR 201 Nr. 20). Das bedeutet aber einerseits nicht, daß das Bestehen einer inländischen Fluchtalternative stets die »Mehrgesichtigkeit« des Verfolgerstaats voraussetzt. Andererseits folgt daraus nicht, daß bei der Beurteilung der Verfolgungsgefahr auf dem (bisherigen) Gebiet des Verfolgerstaats stets die für die inländische Fluchtalternative entwickelten Maßstäbe heranzuziehen sind. Darauf hat der erkennende Senat wiederholt hingewiesen und ausgeführt, daß diese Maßstäbe nicht ohne weiteres bereits dann anwendbar sind, wenn sich die Frage der Subsidiarität des Asylrechts nach Art. 16 a GG stellt (vgl. BVerwGE 101, 328 = EZAR 200 Nr. 32 zu Bosnien; zuletzt etwa BVerwG, AuAS 1998, 224 zu Afghanistan). So sind die Grundsätze der inländischen Fluchtaltemative unter Umständen deshalb unanwendbar, weil die als Ausweichmöglichkeit in Betracht zu ziehenden Orte nicht mehr zum Territorium des Verfolgers zählen. Verliert der Staat in einer Region die Gebietsherrschaft - etwa durch Annexion oder Sezession - endgültig, wird als asylrechtlich zum Ausland und kann nicht mehr inländische Fluchtalternative sein. Damit entfällt dort die mit einem Verbleiben im territorialen Machtbereich des Verfolgerstaats verbundene erhöhte Gefährdung, welche in erster Linie die erheblichen Maßstabserleichterungen für inländische Fluchtalternativen rechtfertigt (herabgestufte Wahrscheinlichkeit hinsichtlich der Sicherheit vor Verfolgung; Ausschluß von anderen beachtlich wahrscheinlichen - nicht asylerheblichen, aber verfolgungsbedingten - existenzbedrohenden Gefahren). Ganz ähnlich verhält es sich bei der-voraussetzungsgemäß dauerhaften - Etablierung einer staatsähnlichen Organisation auf dem Gebiet des Verfolgerstaats, die diesen verdrängt oder ersetzt; für das Ausweichen in deren Machtbereich können die besonderen Grundsätze der innerstaatlichen Fluchtalternative jedenfalls nicht unmittelbar herangezogen werden. Demgegenüber hat der Senat keine Bedenken gegen die Anwendung der Grundsätze der inländischen Fluchtalternative für den Fall gesehen, daß in einem Teilgebiet des Verfolgerstaats Bürgerkrieg herrscht und deshalb dort seine Fähigkeit zu politischer Verfolgung vorläufig und für ungewisse Zeit prinzipiell aufgehoben ist (vgl. BVerwG, EZAR 203 Nr. 7 zu Sri Lanka unter Hinweis auf das Urteil vom 16.3.1990, Buchholz 402.25 § 2 AsylVfG Nr. 16 zu Äthiopien/Eritrea; ebenso wohl BVerfG-Kammer, InfAusIR 1991, 198 zu Afghanistan). Der Senat hat sich dabei von der Erwägung leiten lassen, daß die Maßstabserleichterungen für inländische Fluchtaltemativen auch demjenigen zugute kommen sollen, der unter dem Druck erlittener oder unmittelbar bevorstehender politischer Verfolgung nur in eine Bürgerkriegsregion seines Heimatlandes ausweichen kann. Er soll nicht schlechter stehen als ein unverfolgt ausgereister Asylbewerber, der sich auf einen objektiven Nachfluchtgrund berufen kann und von dem nach der Rechtsprechung des BVerfG, der sich der Senat angeschlossen hat (vgl. zuletzt BVerwGE 105, 204 = EZAR 203 Nr. 11; BVerwGE 101, 134 = EZAR 203 Nr. 8), eine Rückkehr in verfolgungsfreie Gebiete seines Heimatstaats »bei dort drohenden unzumutbaren Gefahren und Nachteilen nicht verlangt werden kann« (BVerwG EZAR 203 Nr. 7). Wie andere atypische Situationen unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität des Asylrechts zu beurteilen sind, ist hier nicht zu entscheiden.

Nach dem Grundsatz der Subsidiarität des Asylrechts ist es dem in seinem Heimatstaat Verfolgten grundsätzlich zuzumuten, in faktisch verfolgungsfreie Gebiete seines Heimatstaats auszuweichen, bevor er asylrechtlichen Schutz im Ausland sucht. Das gilt nicht nur innerhalb eines »mehrgesichtigen« prinzipiell landesweit verfolgungsmächtigen Staats, sondern auch (und erst recht) für Regionen, in denen der (Verfolger-)Staalt seine effektive Gebiets- und Verfolgungsmacht, sei es infolge eines Bürgerkriegs oder sei es etwa wegen des Eingreifens fremder Mächte, vorübergehend verloren hat. In solchen Gebieten kann (erneute) politische Verfolgung durch denselben Verfolger regelmäßig nicht stattfinden, der Betroffene also auf absehbare Zeit verfolgungsfrei leben. Er bedarf deshalb des asylrechtlichen Schutzes vor dem Verfolger im Ausland nicht, ohne daß es insoweit darauf ankommt, ob am Ort der Fluchtalternative eine andere staatliche oder staatsähnliche Friedensordnung besteht.

Nach dieser Rechtsprechung sind die Grundsätze der inländischen Fluchtalternative auf die Verhältnisse im Nordirak übertragbar. Drohen dort andere Gefahren und Nachteile, die nach ihrer Intensität und Schwere einer asylerheblichen Rechtsgutsbeeinträchtigung gleichkommen und am Herkunftsort so nicht bestünden, sind sie - wie bei jeder inländischeu Fluchtalternative - als verfolgungsbedingt zu berücksichtigen; der Asylsuchende kann dann nicht auf die vorrangige inländische Zuflucht verwiesen werden. Das OVG hat danach folgerichtig unter Heranziehung des herabgestuften Maßstabs weiter geprüft, ob die Klin. in den nordirakischen Kurdenprovinzen zu den maßgeblichen Zeitpunkten der Ausreise bzw. der Rückkehr vor politischer Verfolgung hinreichend sicher gewesen ist bzw. wäre. Die zur Verneinung der Verfolgungssicherheit angeführten Gründe sind allerdings nicht tragfähig.

Dem Berufungsgericht ist zwar zuzustimmen, daß die Klin. im Nordirak nicht hinreichend sicher wäre, wenn tatsächlich die »reale« Möglichkeit bestünde, daß sie dort Opfer eines gezielten Terroranschlags durch irakische Agenten würde. Gegen einzelne Personen gerichtete Anschläge des Verfolgungsstaats können die Verfolgungssicherheit am Ort einer inländischen Fluchtalternative auch dann ausschließen, wenn der Staat dort vorübergehend seine territoriale Herrschaftsgewalt eingebüßt hat. Das Berufungsgericht verweist insoweit zu Recht auf die Rechtsprechung des BVerfG zum »Gegenterror« bei aufgehobener Gebietsgewalt im Bürgerkrieg (BVerfGE 80, 315 = EZAR 201 Nr. 20), wonach über die Bekämpfung des Bürgerkriegsgegners hinausgehende (Vernichtungs)Aktionen gegen unbeteiligte Zivilpersonen als gleichwohl asylerhebliche (Kollektiv)Verfolgung zu qualifizieren sind. Was bei aufgehobener Gebietsgewalt im Bürgerkrieg gilt, kann bei fehlender Herrschaftsmacht am Ort einer innerstaatlichen Fluchtalternative nicht anders bewertet werden. Dann kann auch ein entsprechender, gegen einzelne Personen gerichteter Mordanschlag politische (Einzel-)Verfolgung darstellen (vgl. ebenso OVG Lüneburg, U.v. 8.9.1998-9 L 2142/98 -; aA OVG MV, U.v. 16.7.1998-2 L 169/97; OVG RhPf, U.v. 26.5.1998-7 A 11436/97 - u. v. 27.5.1997-7 A 10719/97 -).

Indessen reichen die Feststellungen im Berufungsurteil nicht aus, um die Gefahr eines solchen - die Verfolgungssicherheit der Klin. im Nordirak ausschließenden - Attentats durch Agenten des irakischen Staats anzunehmen. Das setzt eine unter anderem nach Ort, Zeitraum und gefährdeten Personen differenzierende Beweiswürdigung und Prognosebildung voraus, wie sie dem Berufungsurteil nicht zu entnehmen ist. So reicht es nicht aus, ganz allgemein darauf zu verweisen, daß im Nordirak »irakische (Staats-)Spitzel« oder »Agenten und Kollaborateure« tätig sind und daß es dort »Bombenschläge« (unter anderem gegen Einrichtungen der irakischen Opposition) gegeben habe. Ebenso genügt es nicht, wenn das Berufungsgericht ausführt, es gebe »Hinweise auf die Hinrichtung und Vergiftung (vermeintlicher) Oppositioneller durch (vermutlich) irakische Agenten«. Schließlich fehlen plausible Angaben, weshalb gerade auch die Klin. »Ziel eines solchen Anschlags hätte werden können« und weshalb dies »aus ihren Aktivitäten in M., die den irakischen Stellen bekannt geworden sein dürften«, folgen soll. Im Revisionsverfahren kann mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht beurteilt werden, ob der Klin. bei zutreffender Würdigung des Erkenntnismaterials ein gezielter Anschlag durch irakische Agenten im Nordirak zum Zeitpunkt ihrer Ausreise gedroht hätte oder bei ihrer Rückkehr drohen würde, falls der irakische Staat ihre Untergrundtätigkeit in M. aufgedeckt hat.

Auch die weiteren Ausführungen des Berufungsgerichts lassen eine Verneinung der Verfolgungssicherheit nicht zu. Soweit es meint, es sei mit »der jederzeit drohenden Gefahr eines Einmarsches irakischer Regierungstruppen in die autonomen Kurdenprovinzen« zu rechnen, liegt allerdings - entgegen der Annahme der Revisionskl. - kein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO vor. Die Prognose eines erneuten Einmarsches Mag zwar - auch angesichts der vorangegangenen Ausführungen des Berufungsgerichts - Zweifel bestehen lassen und der Einschätzung anderer Obergerichte widersprechen (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 8.9.1998; OVG MV, U.v. 16.7.1998; OVG RhPf, U.v. 26.5.1998), sie ist aber mit dem näher belegten Hinweis auf die »Vorgänge im Spätsommer 1996« nicht in sich widersprüchlich, sondern willkürfrei und ausreichend begründet. Das gilt jedoch nicht für die weitere - weder tatsachengestützte noch belegte - Annahme, es liege nahe, »daß auch Personen, die - wie die Klin. - aufgrund besonderer Handlungen in das Blickfeld der irakischen Stellen geraten und als Oppositionelle erkannt worden sind«, von Verfolgungsaktionen einmarschierender Truppen »betroffen sein könnten«. Die vorn Berufungsgericht verwerteten Erkenntnismittel lassen, wie es selbst ausgeführt hat, allenfalls den Schluß zu, daß »Oppositionelle in hervorgehobenen Positionen« beim Einmarsch 1996 verfolgt wurden und künftig bei einem erneuten Einmarsch gefährdet wären. Dagegen ist nicht nachvollziehbar dargelegt, inwiefern dies nicht nur hervorgehobenen, sondern allen Oppositionellen und auch der Klin. (aufgrund ihrer eher untergeordneten Tätigkeit - und noch unbeschadet der fehlenden Feststellung von deren Entdeckung -) drohen sollte.

Bei seiner erneuten Entscheidung wird das Berufungsgericht ferner bisher unterlassene eigene Feststellungen dazu treffen müssen, ob der - im Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils als feststehend wiedergegebene, im Berufungsurteil lediglich referierte - Vortrag der Klin. zutrifft, daß sie mit dem Flugzeug über I. (und nicht auf dem Landweg über einen sicheren Drittstaat) eingereist ist; nach Aktenlage ist dies bisher in keinem Verfahrensstadium überprüft worden. Sollte das Berufungsgericht wiederum zu der Über zeugung gelangen, daß die Klin. in M. für die PUK Untergrundarbeit geleistet und ihr nach deren Entdeckung Verfolgung gedroht hat und noch droht, so muß es gegebenenfalls die Prüfung der inländischen Fluchtalternative in den nordirakischen Kurdenprovinzen auf die - von seinem Standpunkt aus folgerichtig unterbliebene - Erörterung sonstiger existenzieller Gefahren erstrecken. Für den Fall, daß die Aufdeckung der Untergrundtätigkeit nicht festgestellt werden kann, müßte das Berufungsgericht untersuchen, ob ein Nachfluchttatbestand vorliegt, der in Verbindung mit der latenten Gefährdungslage asylerheblich ist; insoweit wäre etwa an die Asylantragstellung zu denken, die wohl auch das Bundesamt zur Grundlage seiner Abschiebungsschutzentscheidungen nach § 51 Abs. 1 AuslG und § 53 Abs. 4 AuslG gemacht hat.