Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

Introduction

1.         La présente note a été établie pour déférer au désir exprimé par le Comité exécutif d'examiner, chaque année, la question de la protection internationale. à sa vingtième session, le Comité a réaffirmé l'importance qu'il attachait à la protection internationale des réfugiés, fonction essentielle du Haut Commissariat, Il a en outre souligné qu'il était nécessaire que le Haut Commissaire poursuive ses efforts dans ce domaine, surtout dans les régions où de nouveaux problèmes ont surgi, sans cependant affaiblir la protection ailleurs (A/AC.96/422, par.70). Le rapport annuel du Haut Commissaire à la quarante-neuvième session du Conseil économique et social et à la vingt-cinquième session de l'Assemblée générale expose les principaux faits nouveaux survenus dans le domaine de la protection internationale pendant la période allant du 10 avril 1969 au 31 mars 1970. Le but de la présente note est de mettre en lumière certains de ces faits nouveaux et d'appeler l'attention sur diverses questions qui, de l'avis du Haut Commissaire, appellent de nouveaux efforts.

Asile et non-refoulement

2.         Le Haut Commissaire continue à accorder une attention particulière à l'asile et au non-refoulement, clef de voûte de ses activités de protection internationale. Un fait nouveau notable survenu dans ce domaine a été l'inclusion, dans la Convention régissant, les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique adoptée sous les auspices de l'Organisation de l'Unité africaine, en septembre 1969, d'un article sur l'asile qui reprend les principes de la Déclaration des Nations Unies as sur l'asile territorial, notamment ceux qui concernant la non-refoulement et la fait que l'octroi du droit d'asile constitue un acte pacifique et humanitaire qui ne peut être considéré par aucun Etat comme un acte de nature inamicale. L'incorporation du principe de non-refoulement dans la Convention interaméricaine de droits de l'homme adoptée en novembre 1969 a une importance analogue.

3.         Sur le plan national, l'Immigration Appeals Act (Loi relative aux recours formés contre les décisions touchant les questions d'immigration) récemment adopté au Royaume-Uni accorde aux réfugiés des droits de recours importants contre la refus de l'asile à la frontière et dans les cas ou ils font l'objet de mesures d'expulsion.

4.         Ces faits nouveaux, qui permettent de renforcer l'application des principes internationalement reconnus en matière d'asile méritent d'être accueillis avec une très grande satisfaction.

5.         Des Etats de diverses parties du monde ont continué à pratiquer une politique libérale d'asile. Il est toutefois très préoccupant que certains cas de refoulement se soient produits pendant la période considérée. De plus, on a constaté que certains pays étaient peu enclins à régulariser la situation des réfugiés entrés sur leur territoire tendant à leur faire subir une détention ou à les soumettre à d'autres mesures restrictives, en les traitant à cet égard comme les autres étrangers, eu mépris du fait que les réfugiés ne jouissent pas de la protection de leur ancienne patrie. Il faut espérer que l'on tiendra dûment compte de la situation spéciale des réfugiés et de la nécessité pour eux d'obtenir l'asile et faire régulariser rapidement leur situation et qu'il sera tenu compte, cet égard, des principes fondamentaux énoncés dans la Déclaration des Nations Unies sur l'asile territorial et dans la Convention de l'OUA de 1969 concernant les réfugiés. Détermination du statut de réfugié

6.         Dans divers pays européens ou autres, où existent des procédures officielles d'éligibilité, le Haut Commissariat a continué à coopérer avec les autorités compétentes pour déterminer la statut de réfugié aux termes de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967. Dans d'autres pays parties à ces instruments, la nécessité d'instituer une procédure a été reconnue. Le Botswana et la Zambie en ont récemment adopté une; la République démocratique du Congo et la Sénégal en élaborent actuellement, tandis qu'au Canada et aux Etats-Unis, la question est examinée par les autorités compétentes. Toutefois, il arrive souvent qu'en raison de l'incertitude et de la complexité croissantes de la situation politique, les définitions de base du terme "réfugié" soient difficiles à appliquer. Il faut donc une méthode d'approche plus souple que par la passé. Dans certains cas, les gouvernements ont autorisé les personnes éventuellement en quête d'asile à rester sur leur territoire sans demander le statut de réfugié, de façon à leur laisser le temps de se faire une idée plus précise de la situation dans leur pays d'origine. Le Haut Commissaire s'est félicité de cette attitude qui répond bien aux problèmes humanitaires en cause.

Instruments intergouvernementaux relatifs au statut des réfugiés - Faits nouveaux importants

7.         Depuis la vingtième session, de nouveaux Etats ont adhéré à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 qui définissent les normes essentielles minimales de traitement des réfugiés. L'Ethiopie et le Paraguay ont adhéré à la Convention, ce qui porte le nombre total des Parties à 59, et huit Etats (Côte d'Ivoire, Dahomey, Ethiopie, Niger, Paraguay, République fédérale d'Allemagne, République populaire du Congo et Togo) ont adhéré au Protocole, ce qui porte le nombre total des Parties à 42. L'application de ces deux instruments a été étendue aux Bahamas. La Suède a retiré sa réserve sur le paragraphe 2 de l'Article 7 de la Convention de 1951. On espère que d'autres Etats, notamment certains Etats Membres du Comité exécutif, envisageront de devenir parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967.

8.         La Convention de 1951 et le Protocole de 1967 créent un cadre permettant d'accorder aux réfugiés un statut juridique satisfaisant dans leur pays d'asile. Toutefois, pour que les dispositions de ces instruments aient toute leur efficacité, il faut qu'elles se traduisent par des mesures législatives ou administratives appropriées sur le plan national. Ces mesures sont déjà en vigueur dans la plupart des Etats Parties à ces instruments depuis plusieurs années. Il faut peut-être un certain temps aux Etats qui n'ont que récemment adhéré à ces instruments pour formuler les mesures appropriées dans le cadre de leur infrastructure législative et administrative qui, dans certains cas, est en cours de transformation. Sans méconnaître les difficultés qui peuvent exister, le Haut Commissaire n'en espère pas moins que certains progrès seront accomplis, et il estime que la promotion dé mesures d'application efficaces constituera l'une des principales tâches de protection internationale pendant les années qui viennent.

9.         A la vingtième session, l'attention du Comité a été appelée sur le questionnaire type que le Haut Commissaire a proposé d'adresser aux gouvernements sur des questions importantes concernant l'application de la Convention de 1961 et du Protocole de 1967. Certains gouvernements ont déjà renvoyé le questionnaire, d'autres ont fait savoir qu'ils enverraient leur réponse en temps utile. Il conviendrait que toutes les réponses arrivent d'ici douze mois, pour permettre au Haut Commissariat de présenter à la vingt-deuxième session du Comité exécutif des données plus complètes sur la mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967.

10.       Un fait nouveau très important dans le domaine de la protection offerte aux réfugiés grâce à des instruments intergouvernementaux a été l'adoption par la Conférence des Chefs d'Etats et de gouvernements de l'Organisation de l'Unité africaine, le 10 septembre 1969, de la Convention régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, qui constitue pour l'Afrique un complément régional efficace de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967. On y trouve d'importantes dispositions régissant la situation des réfugiés dans le contexte africain pour des questions telles que, l'asile, l'interdiction aux réfugiés de toute activité subversive, la non-discrimination et le rapatriement. L'article relatif au rapatriement réaffirme son caractère essentiellement volontaire et, comme on l'a indiqué plus haut, l'article relatif à l'asile offre un intérêt particulier. La Convention a été ratifiée, jusqu'ici, par un Etat Africain.

11.       A sa vingtième session, le Comité a accueilli avec satisfaction l'initiative qu'a prise le Gouvernement des Pays-Bas d'élargir la portée de l'Arrangement du mois de mai 1957 relatif aux marins réfugiés et de l'aligner sur le Protocole de 1967. Le Haut Commissaire a été informé par la Gouvernement des Pays-Bas que huit des seize Etats Parties à l'Arrangement de 1957 ont jusqu'ici réagi positivement à cette initiative.

Acquisition par les réfugiés d'une nouvelle nationalité

12.       A sa vingtième session, le Comité a pris note des initiatives récentes relatives à l'acquisition, par les réfugiés, de la nationalité de leur pays de résidence par voie de naturalisation quand le rapatriement librement consenti n'offre plu; de solution, et il a exprimé l'espoir qui des mesures positives continueraient d'être prises à cet égard (A/AC.96/422, par. 70).

13.       A signaler aussi, dans ce domaines les dispositions prises récemment par le Conseil de l'Europe en faveur des réfugiés européens résidant dans les pays membres du Conseil. Considérant que l'acquisition par les réfugiés de la nationalité de leur pays de résidence contribuerait efficacement à résoudre les problèmes qui se posent lorsque leur situation se perpétue, le Comité des Ministres a approuvé, dans sa résolution No (70)2, une recommandation de l'Assemblée consultative (No 564) relative à l'acquisition de la nationalité par la naturalisation ou par le mariage et à son acquisition par les enfants, comme suite à l'adhésion des gouvernements à la Convention de 1961 des Nations Unies sur la réduction des cas d'apatridie et à une application libérale par ces gouvernements de cette Convention. En outre, l'Assemblée consultative a adopté une résolution (No 416) dans laquelle elle a exprimé l'espoir que le Haut Commissaire poursuivrait les efforts qu'il fait pour informer les organisations non gouvernementales et les réfugiés se trouvant dans les pays membres du Conseil de l'Europe des possibilités qu'avaient les réfugiés d'acquérir là nationalité de leur pays de résidence ainsi que des procédures en vigueur. 14. L'acquisition par les réfugiés, sur leur demande, de la nationalité de leur pays de résidence par voie de naturalisation retient toute l'attention du HCR, qui a noté avec satisfaction que quelques gouvernements ont libéralisé leur législation en cette matière, et que le nombre de réfugiés naturalisés dans divers pays d'Europe depuis quelques années est l'indice d'une tendance encourageante. Il faudra nécessairement un certain temps pour adopter des dispositions juridiques plus favorables. Dans l'intervalle, les gouvernements intéressés pourraient envisager la possibilité de continuer à libéraliser leurs pratiques en matière de naturalisation des réfugiés qui satisfont déjà aux conditions juridiques requises à cette fin.

15.       Pour donner suite à l'initiative du Conseil de l'Europe et assurer qu'on tire tout le parti possible des mesures prises par les gouvernements pour faciliter la naturalisation de réfugiés, la Haut Commissariat a récemment demandé la coopération. du Conseil international des agences bénévoles. Il importe évidemment que les réfugiés soient dûment informés, par l'intermédiaire de ces institutions, des avantages de la naturalisation et des procédures à suivre.

16.       Dans les principaux pays d'immigration extra-européens, la question de la naturalisation ne pose pas de problème particulier et les réfugiés peuvent normalement acquérir la nationalité de leur nouveau pays après y avoir résidé pendant une courte période. Dans les pays extra-européen, où ont surgi de nouvelles situations de réfugiés, on a déjà réfléchi à la question de la naturalisation des réfugiés et il convient de continuer à étudier dans quelle mesure cette solution peut être jugée appropriée.

17.       Pour éviter que le statut de réfugié se transmette à une deuxième ou à une troisième génération, il conviendrait d'examiner, en particulier, la possibilité, pour les enfants de réfugiés, d'acquérir la nationalité du pays de leur naissance. À ce propos, le Haut Commissaire a le ferme espoir que de nouveaux Etats adhéreront à la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, qui n'est pas encore entrée en vigueur faute du nombre minimum d'adhésions requis.

Rapatriement

18.       Aux termes du Statut, le rapatriement volontaire est une des principales solutions des problèmes des réfugiés et sa promotion constitue l'une des tâches importantes du HCR. En conséquence, le Haut Commissaire se félicite de tout ce que font les Etats pour aplanir les difficultés susceptibles défaire obstacle au retour des réfugiés dans leur patrie. Ces dispositions peuvent être d'ordre purement technique (octroi d'autorisations de retour et de visas de transit, prise en charge du coût du transport), ou avoir un caractère plus fondamental, lorsqu'il s'agit, par exemple, d'assurer que les réfugiés soient dûment informés de la situation dans leur pays d'origine et des possibilités d'y reprendre une vie normale. Dans le contexte africain, les gouvernements ont fait des efforts pour vaincre ces difficultés en concluant des accords bilatéraux de rapatriement. Le Haut commissaire s'en félicite, à condition, bien entendu, qu'ils soient conformes instruments internationaux relatifs à la protection des réfugiés et s'accompagnent d'arrangements appropriés établissant le caractère volontaire du rapatriement de chaque intéressé et assurant qu'il ne sera porté atteinte en aucune façon à la situation des personnes qui ne voudraient pas retourner dans leur pays d'origine.

Regroupement des familles

19.       Le Haut Commissaire s'intéresse particulièrement au regroupement des familles de réfugiés dans le pays d'asile, en raison des détresses matérielles et morales dont s'accompagne souvent la séparation. Celle-ci crée de toute manière des conditions de vie peu satisfaisantes pour les membres de la famille ainsi dispersés. Mais elle risque aussi d'empêcher l'intégration des réfugiés dans le pays d'asile et d'entraîner des problèmes sociaux dans la pays d'origine. L'unité de la famille este on le sait, l'un des principes fondamentaux proclamés par les Nations Unies. L'Acte final de la Conférence où la Convention de 1951 a été adoptée contient également une recommandation invitant les gouvernements à protéger la famille du réfugié, en particulier pour assurer "le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de la famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays". Le Haut Commissaire espère vivement qu'eu égard aux problèmes humains parfois tragiques qui se posent, les pays d'origine envisageront dans un esprit favorable la possibilité d'accorder des autorisations de sortie pour permettre aux conjoints, aux enfants mineurs ou aux parents âgés de rejoindre le chef de famille à l'étranger.