Tatsächliche Situation und Zahlen
Wie viele Menschen wurden im zentralen Mittelmeer gerettet?
Im Jahr 2019 wurden bis Oktober bei der Abreise aus Libyen mehr als 14.500 Personen auf See abgefangen oder gerettet. 2.800 Menschen wurden anschließend nach Italien gebracht und 3.100 nach Malta. Insgesamt 8.200 Schutzsuchende wurden von der libyschen Küstenwache auf See gerettet oder gestoppt und nach Libyen zurückgebracht. Zurückgeführte Migrant*innen und Schutzsuchende werden in aller Regel nach Ankunft in Libyen unter menschenunwürdigen Bedingungen inhaftiert. Häufig drohen Folter, Misshandlung und Tod. Nach Meinung von UNHCR sollten die EU und die Mitgliedstaaten alles in ihrer Kraft stehende unternehmen, damit die Akteur*innen in Libyen diese Praktiken beenden. Unter den gegenwärtigen Umständen ist Libyen kein sicherer Hafen für aus Seenot gerettete Menschen.
Wie viele Menschen sterben bei der Überquerung des Mittelmeers?
Im Jahr 2019 sind bis Anfang Dezember über 93.745 Menschen über das Mittelmeer nach Europa gekommen. Die Zahlen sind stark rückläufig. Im Verhältnis verlieren aber immer noch sehr viele Menschen ihr Leben bei dem Versuch, Sicherheit in Europa zu erreichen. Allein in Jahr 2019 haben bis Anfang Dezember 1.221 Menschen diesen Versuch mit dem Leben bezahlt.
Kommen immer mehr Menschen über das Mittelmeer?
Nein, im Gegenteil. Die Zahlen sind stark zurückgegangen. Im Jahr 2015 gab es über eine Million Ankünfte im Mittelmeerraum, vor allem aufgrund der großen Fluchtbewegungen aus dem Nahen Osten. Im Jahr 2016 waren es 373.700, 2017 dann nur noch 185.100 und 2018 kamen nur noch rund 141.500 Schutzsuchende im Mittelmeerraum an. Die zentrale Mittelmeerroute ist und bleibt aber die gefährlichste Meerquerung der Welt. In diesem Jahr sind von 1.000 Menschen, die die Überfahrt versucht haben, 23 ertrunken. Die meisten auf der zentralen Mittelmeerroute von Libyen nach Italien.
Wohin werden die Menschen nach der Rettung auf See gebracht? Was passiert mit Menschen, die in libyschen Hoheitsgewässern oder auf hoher See von der libyschen Küstenwache gerettet oder gestoppt werden?
Es gibt keine Verpflichtung der Kapitän*innen, die Geretteten in einen bestimmten, z.B. den nächstgelegenen Hafen zu bringen, sondern sie müssen die geretteten Personen an einen sicheren Ort bringen. Um eine zügige Ausschiffung im zentralen Mittelmeer zu ermöglichen, kommen vor allem italienische, spanische und maltesische Häfen in Betracht. Ein Hafen ist nur ein für die Ausschiffung geeigneter, sicherer Ort, wenn dort keine schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen zu befürchten sind oder eine Abschiebung von Schutzsuchenden in die Gefahr im Heitmatland droht. Da in Libyen ausgeschiffte Personen unter menschenunwürdigen Bedingungen inhaftiert werden und oft Folter, Misshandlung oder gar der Tod droht, ist Libyen kein sicherer Ort. Niemand sollte dorthin gebracht werden. Das ist aber, was derzeit mit Menschen passiert, die von der libyschen Küstenwache aus Seenot gerettet werden oder deren Boot auf dem Weg von der libyschen Küstenwache angehalten wird.
Sind die Geretteten wirklich alle Flüchtlinge?
Über das Mittelmeer gibt es seit Jahren sowohl Flucht- als auch Migrationsbewegungen. Flüchtlinge und Migrant*innen, die sich über das Mittelmeer auf den Weg nach Europa machen, riskieren ihr Leben nie ohne Grund. Einige fliehen vor Konflikten, Verfolgung und Menschenrechtsverletzungen und brauchen internationalen Schutz. Andere haben ihre Heimat auf der Suche nach Arbeit, Auskommen oder wegen Hungersnöten verlassen. Sie erfüllen aber nicht die Flüchtlingsdefinition. Dennoch verdienen sie menschliche Behandlung im Einklang mit den Menschenrechten. Der Hintergrund der Geretteten ist unterschiedlich, aber es befindet sich immer wieder eine erhebliche Anzahl von Personen darunter, die internationalen Schutz benötigen. Zudem wollen die meisten der Geretteten Flüchtlingsschutz beantragen und haben damit das Recht auf ein faires und effizientes Asylverfahren.
Es ist aber zu unterstreichen, dass es für die Seenotrettung darauf nicht ankommt. Jeder Mensch in Seenot muss gerettet werden, das ist im Seevölkerrecht ganz klar festgehalten. Die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (IMO) betont, dass „Überlebende von Notsituationen unabhängig von ihrer Nationalität oder ihrem Status und den Umständen, unter denen sie sich befinden, Hilfe erhalten“.
Welche Akteur*innen gibt es bei der Seenotrettung im Mittelmeer und was ist ihre Rolle? (Nationale Küstenwache, Frontex, Militärschiffe, NGOs, kommerzielle Schiffe)
Über die letzten Jahre wurden die operativen Kapazitäten zur Seenotrettung von staatlicher Seite stark eingeschränkt. Hatte die italienische Marinemission „Mare Nostrum“ 2013 bis 2014 noch die vorrangige Aufgabe, Menschen zu retten, so wurden diese Kapazitäten mit den von der EU getragenen Nachfolgeoperationen „Triton“ und „Sophia“ zunehmend auf die Bekämpfung von Schleppern und irregulärer Migration konzentriert. Seit März 2019 hat die EUNAVFOR MED Operation „Sophia“ keine Schiffe mehr zur Verfügung, sondern beschränkt sich auf die Luftaufklärung. Private Rettungsorganisationen wie SOS Méditerranée, Ärzte ohne Grenzen, Mission Lifeline, Sea-Watch und andere versuchen diese Lücke zu füllen und haben zehntausende Leben gerettet. Grundsätzlich hat aber der*die Kapitän*in eines jeden Schiffes, das in der Lage ist, Hilfe zu leisten, und sich in der Nähe des Unglücksorts befindet (auch z.B. von Kreuzfahrtschiffen und Handelsschiffen), die Verpflichtung, Menschen aus Seenot zu retten.
Gibt es noch andere Regionen auf der Welt, in denen Menschen unter Lebensgefahr ein Meer überqueren und sich Fragen der Seenotrettung stellen?
Situationen, in denen Menschen auf der Flucht ein Meer überqueren, gab es und gibt es immer wieder. Menschen, die vor Krieg, Verfolgung und Menschenrechtsverletzungen fliehen, haben oft keine andere Wahl, als gefährliche Wege in Kauf zu nehmen, um Sicherheit zu erreichen. Beispielsweise sind seit Ausbruch des Konflikts im Jemen 2015 knapp 100.000 Menschen in die umliegenden Länder geflohen. Viele haben dabei mit dem Boot den Golf von Aden überquert. Weiterhin nutzen aktuell Flüchtlinge und Migrant*innen aus Venezuela den Seeweg, um die naheliegenden Karibikstaaten Aruba, Curacao sowie Trinidad und Tobago zu erreichen. Leider haben sich auch hier schon mehrere Todesfälle ereignet.
Rechtslage zur Seenotrettung
Wer ist für die Seenotrettung verantwortlich?
Es gibt zunächst zwei verantwortliche Akteure: den Staat, der die Seenotrettung koordiniert, und das Schiff, das die Seenotrettung vornimmt.
Welcher Staat für die Koordination einer Rettungsaktion nach Eingang eines Notsignals verantwortlich ist, richtet sich danach, in wessen sogenannter „search and rescue zone“ sich das in Seenot geratene Schiff oder Boot befindet. Diese Zone wird vom Küstenstaat in Absprache mit seinen Anrainerstaaten definiert und der International Maritime Organisation gemeldet. Es soll sichergestellt werden, dass keine Gebiete auf dem Meer entstehen, für die kein Land zuständig ist. Das betreffende Land hat die Aufgabe, durch seine Leitstelle die Seenotrettung zu koordinieren, so dass die Schiffe, die am schnellsten zum Ort der Seenot vordringen können und die Kapazitäten für die Aufnahme von Schiffbrüchigen haben, zum Notfall dirigiert werden können.
Die so identifizierten Schiffe bzw. ihre Kapitän*innen sind für die Durchführung der Seenotrettung verantwortlich, indem sie in Seenot befindliche Menschen an Bord nehmen oder mit anderen Maßnahmen aus der Notlage befreien. Dabei ist es für diese Verpflichtung egal, ob es sich um ein staatliches Schiff, ein Schiff einer NGO oder um ein zu kommerziellen Zwecken betriebenes privates Schiff handelt.
Wo müssen die Geretteten von Bord gelassen werden (Ausschiffung)? Ist es legal, Häfen zu schließen, damit die Retter*innen nicht anlegen können?
Das internationale Seerecht enthält zwar an verschiedenen Stellen Verpflichtungen zur Seenotrettung, die Ausschiffung hingegen ist kaum geregelt. Es gibt keine Verpflichtung der Kapitän*innen, die Geretteten in einen bestimmten, z.B. den nächstgelegenen Hafen zu bringen, sondern sie müssen die geretteten Personen an einen sicheren Ort bringen.
Der für die Seenotrettung zuständige Staat ist für die Koordinierung der Rettungsaktion verantwortlich und muss sich um das Finden eines sicheren Hafens kümmern, ist aber nicht selbst zur Aufnahme verpflichtet. Es soll dem Schiff und seinem*seiner Kapitän*in lediglich ermöglicht werden, so wenig wie möglich von der geplanten Fahrtroute abzuweichen und die Ausschiffung so schnell wie möglich erfolgen.
Es besteht auch keine Verpflichtung eines Küstenstaates, die Ausschiffung in einem bestimmten Hafen oder überhaupt in einem seiner Häfen zu ermöglichen. Eine Ausnahme besteht insoweit für Situationen, in denen das Rettungsschiff selbst in Not gerät, etwa indem ein medizinischer Notfall entsteht, der an Bord nicht behandelt werden kann. Diese Lücke im internationalen Seerecht ist der Grund dafür, dass die Streitigkeiten um die Ausschiffung eine solche Prominenz erreichen konnten.
Was bedeutet „sicherer Hafen“?
Sicherer Hafen oder sicherer Ort („place of safety“) ist ein Ort, an dem die Rettungsaktion beendet werden kann. Bei der Bestimmung eines sicheren Ortes müssen die Umstände des konkreten Falles einbezogen werden, etwa die Situation an Bord des Rettungsschiffes und medizinische Notfälle oder Versorgungsbedarfe. Vor dem Hintergrund von Gefahren, die für den Flüchtlingsschutz relevant sind, kann ein sicherer Ort nur ein Hafen sein, in dem keine Gefahr einer Abschiebung in das Heimatland besteht, wenn dort Verfolgung oder andere Menschenrechtsverletzungen drohen. Zudem darf keine Gefahr einer Verfolgung oder sonstiger schwerer Menschenrechtsverletzungen im Küstenstaat, in den ausgeschifft wird, bestehen.
Angesichts der Inhaftierungspraxis unter menschenrechtswidrigen Bedingungen in Libyen kommen libysche Häfen nicht als sichere Orte in Betracht.
Gibt es ein Recht der Geretteten, einen Antrag auf Flüchtlingsschutz zu stellen?
Gerettete haben das Recht, einen Asylantrag zu stellen. Solange sie an Bord des Rettungsschiffes und noch nicht an Land eines Staates sind, stellt sich allerdings die Frage, wohin sie sich wenden sollen, um einen Antrag zu stellen. Handelt es sich um ein staatliches Schiff, etwa ein Marineschiff oder ein Boot der Küstenwache, genügt es, gegenüber Vertreter*innen des Staates an Bord, etwa dem*der Kapitän*in, um Flüchtlingsschutz nachzusuchen. Bei privaten Schiffen ist dies allerdings nicht möglich. Erforderlich ist immer ein staatlicher Ansprechpartner.
Wenn sich das private Rettungsschiff bereits in den Hoheitsgewässern eines EU-Mitgliedstaates befindet, also innerhalb der 12-Meilen-Zone, gelten die EU-Bestimmungen für das Asylverfahren, wenn es gelingt, gegenüber den Behörden ein Schutzgesuch zu äußern.
Vorschläge und Positionen von UNHCR
Was schlägt UNHCR vor, um die Ausschiffung zu ermöglichen?
UNHCR und seine Schwesterorganisation IOM (Internationale Organisation für Migration) haben bereits im Juni 2018 einen Vorschlag unterbreitet, wie ein verlässlicher, planbarer Mechanismus zur Ausschiffung funktionieren kann. Leider konnte ein solches System wegen politischer Differenzen der EU-Mitgliedstaaten noch nicht etabliert werden, auch wenn die Gespräche in Paris im Juli 2019 ermutigend waren. Oberste Priorität eines jeden Systems muss die Rettung von Menschenleben sein.
Wie schätzt UNHCR die Tätigkeit von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bei der Seenotrettung ein?
UNHCR begrüßt jede Maßnahme, die Menschenleben im Mittelmeer rettet. NGOs und private RetterInnen leisten seit Jahren einen unschätzbaren Beitrag, um Todesfälle auf dem Mittelmeer zu verhindern. Ihre Arbeit verdient Anerkennung und sollte von staatlicher Seite nicht eingeschränkt oder sanktioniert werden, denn weniger Schiffe im Mittelmeer bedeuten mehr Tote. UNHCR hat sich zudem dafür ausgesprochen, die Kapazitäten zur Seenotrettung im Mittelmeer zu erhöhen. Dazu gehört auch eine neue EU-Rettungsmission, die operativ in der Lage ist, Menschenleben zu retten.
Unterstützen die privaten Retter*innen nicht die Tätigkeit der Schlepper*innen bei ihren Aktionen?
NGOs, die im Einklang mit internationalem und nationalem Recht handeln, spielen eine wichtige Rolle bei der Seenotrettung, indem sie zusätzliche und dringend benötigte Rettungskapazitäten bereitstellen. Der gegen Retter*innen erhobene Vorwurf, sogenannte „Pull-Effekte“ oder Anziehungseffekte zu schaffen, ist nicht neu. Er wurde schon zu Zeiten der „Mare Nostrum“-Operation gegen die italienische Marine erhoben. Wissenschaftliche Untersuchungen konnten nicht nachweisen, dass mehr Rettungsschiffe auch verstärkte Migrationsbewegungen bedeuten. Sogenannte „Push-Effekte“, also Faktoren, die die Menschen zum Verlassen ihrer Heimat veranlassen – Verfolgung, Konflikt, Menschenrechtsverletzungen, aber auch fehlende Perspektiven – sind Hauptursache von Flucht- und Migrationsbewegungen.
Warum können die Menschen nicht zurück nach Libyen? UNHCR und IOM helfen ihnen doch dort.
Richtig ist, dass UNHCR oft vor Ort ist, wenn Gerettete an Land gebracht werden. Wir versuchen, dringende medizinische Hilfe zu leisten, können aber nicht verhindern, dass die Menschen wieder in Haftzentren gebracht werden, in denen menschenunwürdige Zustände herrschen. Folter, Vergewaltigung und Tod sind dort an der Tagesordnung. Aus diesem Grund ist Libyen nicht sicher und niemand sollte dort ausgeschifft werden. Um den Bedürftigsten zu helfen, hat UNHCR einen Notfall-Evakuierungsmechanismus etabliert, mit dem bisher rund 5.247 besonders schutzbedürftige Flüchtlinge außer Landes gebracht werden konnten. Der gewaltsame Konflikt in Libyen verschärft die Situation noch weiter, denn Schutzsuchende geraten häufig zwischen die Frontlinien. So kamen im Sommer 2019 dutzende Flüchtlinge und Migrant*innen bei dem Angriff auf das Haftzentrum Tajoura um, in dem sie interniert waren.
Können die Geretteten auch in nordafrikanischen Staaten ausgeschifft werden?
Das ist dann möglich, wenn sich dort ein sicherer Hafen findet, der bereit ist, die Ausschiffung durchzuführen. Libysche Häfen kommen als sichere Häfen nicht in Frage. Soweit es sich bei den Geretteten um Personen handelt, die um internationalen Schutz nachsuchen wollen, gehört zu einem sicheren Hafen zudem, dass von dort keine Gefahr der Kettenabschiebung in eine Gefahr schwerer Menschenrechtsverletzungen besteht. Um den internationalen Schutzbedarf festzustellen zu können, bedarf es zudem eines funktionierenden Asylsystems.
Tunesien kann als sicherer Hafen für das Ausschiffen von Personen angesehen werden, die in internationalen oder tunesischen Hoheitsgewässern gerettet wurden. Flüchtlinge, die in Tunesien an Land gegangen sind, sind vor Abschiebung, Rückweisung (Refoulement), Verhaftung und Inhaftierung geschützt. Tunesien sollte nur im Rahmen eines gerechten und fairen Mechanismus zur Aufteilung der Verantwortung als sicherer Hafen für die Ausschiffung genutzt werden. Ziel muss die Teilung, nicht die Abschiebung von Verantwortung sein.
Was die bereits in Europa oder ihren Hoheitsgewässern befindlichen Länder betrifft, so kann Tunesien aufgrund von Beschränkungen der staatlichen Kapazitäten nicht als „sicheres Drittland“ für die Überstellung von Flüchtlingen aus Europa angesehen werden. Die Aufnahmesysteme in Tunesien und Ägypten sind bereits jetzt überlastet.
UNHCR und IOM haben in ihrem Papier zur sogenannten Ausschiffung einen regionalen Mechanismus der Mittelmeer-Anrainerstaaten vorgeschlagen, der sicherstellt, dass Gerettete zügig an Land gebracht werden können, indem mit Orten für die Ausschiffung eine entsprechende Vereinbarung getroffen wird. Solche sicheren Häfen sollten in der EU bestimmt werden, könnten zukünftig potentiell aber auch in anderen Mittelmeeranrainerstaaten eingerichtet werden. Ein solches System soll die gegenwärtig jeweils zu jedem einzelnen Rettungsschiff geführte Diskussion beenden.
Was kann getan werden, um die ersten Ankunftsländer zu unterstützen?
Im Jahr 2019 sind bis Anfang Dezember über das Meer in Italien etwas 10.956 Menschen angekommen, in Griechenland 53.718, in Zypern 1.346, in Malta 3.309 und in Spanien 24.416. Die Ankünfte waren in den letzten Jahren stark rückläufig. Um eine schnelle Ausschiffung zu gewährleisten, wäre es wichtig, dass verschiedene EU- Mitgliedstaaten Verantwortung übernehmen, indem sie die Geretteten bei sich aufnehmen und bei Bedarf von internationalem Schutz diesen Schutz gewährleisten. Hierfür bedarf es eines Verteilungsschlüssels, um zu vermeiden, dass bei jedem Schiff mit aus Seenot geretteten Personen erneut über die Verteilung verhandelt werden muss.