« Petit miracle : un nouveau Pacte mondial pour les réfugiés »
Allocution prononcée au Andrew & Renata Kaldor Centre for International Refugee Law, Université de Nouvelle-Galles du Sud, Sydney
C’est pour moi un plaisir d’être avec vous ce soir. Depuis la création en 2013 de Kaldor Centre for International Refugee Law, le HCR entretient des relations avec ce centre, et nous apprécions beaucoup notre collaboration. Je suis également heureux de m’entretenir avec vous ici en Australie, pays construit sur une longue tradition d’immigration, ayant en particulier apporté un solide appui aux réfugiés, grâce à ses programmes de réinstallation et à ses programmes humanitaires spéciaux. L’Australie est par ailleurs membre fondateur et actif du Comité exécutif du HCR. Donateur précieux de l’ONU et du HCR en particulier, le pays a contribué des montants significatifs pour satisfaire certains des besoins les plus pressants dans le monde, et a par ailleurs été actif dans l’ensemble de la région, en particulier, en tant que coprésident du processus de Bali. J’ai également été impressionné par une société civile australienne prospère ainsi que par son monde universitaire, qui ont apporté de précieuses contributions à la recherche mondiale et aux politiques relatives aux réfugiés.
Dans le même temps, permettez-moi de dire, eu égard à l’évolution globale de la situation concernant la protection des réfugiés, et cela n’est un secret pour personne, que nous avons des soucis depuis des années concernant le développement du système d’asile en Australie. Il me semble – grâce à une certaine distance et au fait d’être pleinement conscient des défis auxquels nous faisons face aujourd’hui avec l’ampleur, la complexité et la dimension des déplacements forcés dans le monde – que l’arrivée des demandeurs d’asile par mer a atteint un niveau disproportionné dans le discours public et politique en Australie, même si les préoccupations exprimées sont légitimes concernant les dangers liés à de tels voyages et les réseaux de trafic et de traite d’êtres humains qui font des personnes vulnérables des proies.
C’est ainsi que des mesures strictes de dissuasion et de contrôle aux frontières ont été prises, dont bon nombre affectent directement les demandeurs d’asile et les réfugiés recherchant la sécurité par voie maritime. Une approche à deux volets semble avoir été adoptée pour la dissuasion des demandeurs d’asile arrivant par bateau. Le recours à l’interception, au renvoi, au traitement des dossiers au large, ainsi que des politiques sur terre ont prolongé les délais de traitement des dossiers et n’ont assuré pour les réfugiés qu’une protection temporaire. Certaines de ces mesures ont eu des effets profondément néfastes sur le bien-être psychosocial des réfugiés retenus à Nauru et sur l’île de Manus en Papouasie-Nouvelle-Guinée pour des périodes prolongées. Ces mesures ont entraîné des coûts financiers élevés et ont, au vu des besoins humanitaires, obligé la communauté internationale, déjà sollicitée à outrance, à trouver des solutions. Ce que l’on perd dans les discours et les récits sur des questions, sans aucun doute complexes, c’est le sens d’humanité et d’empathie pour les personnes coincées dans le tourbillon de l’histoire.
Les réfugiés, qui par définition fuient les problèmes, ont été transformés en problèmes, des barrières ayant été installées pour les empêcher d’arriver sans autorisation préalable. Dans ce processus, certains des éléments éthiques et juridiques qui sous-tendent l’asile ainsi que la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ont été perdus de vue. Si une telle approche devait être menée à sa conclusion logique et appliquée partout dans le monde, il serait impossible d’imaginer comment les réfugiés pourraient se mettre en sécurité à quelque endroit que ce soit. En fait, menée jusqu’au bout, elle rendrait obsolète la notion même de protection des réfugiés. Même si la traite et le trafic d’êtres humains doivent être combattus, cela ne doit pas se faire au détriment des demandeurs d’asile et des réfugiés qui n’ont souvent de choix que de se déplacer au-delà des frontières, sans autorisation.
Tout d’abord, comment en sommes-nous arrivés là dans le traitement des réfugiés ? Comment pouvons-nous veiller à ce que la protection des frontières et la lutte contre le trafic d’êtres humains d’une part, et le sauvetage des vies en mer, la protection des réfugiés et la recherche des solutions en leur faveur d’autre part, soient non pas des objectifs inconciliables mais un ensemble cohérent ? Bref, comment pouvons-nous résoudre ce dilemme et faire la quadrature du cercle – non seulement ici, mais également dans d’autres régions du monde ? L’une des prémices de base est de reconnaître que les réfugiés constituent une réalité de la vie avec laquelle nous devons compter dans un avenir proche. Nous devons répondre aux réfugiés avec un sens profond d’humanité et de dignité, en gardant à l’esprit la leçon tirée de l’expérience selon laquelle aucun pays ne peut à lui seul résoudre le problème. Nous devons savoir que les préoccupations sécuritaires doivent aller de pair avec la protection des réfugiés.
Cette idée me conduit à situer le débat et les problèmes qui se posent ici, et en Asie du Sud-Est d’une manière générale, concernant la question plus large de protection des réfugiés. J’aimerais faire quelques réflexions sur la voie à suivre, en particulier sur les possibilités offertes par la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants récemment adoptée, ainsi que par la Déclaration ministérielle de Bali de mars 2016, pour que les situations telles que celles auxquelles nous faisons face aujourd’hui puissent dans l’avenir être réglées d’une manière plus constructive.
Nous vivons à un moment marqué par un grand contraste, où face à de graves crises et à d’importants changements, une curieuse tension apparaît entre l’indifférence, le repli sur soi et l’isolationnisme d’une part, et l’empathie, la responsabilité et la générosité d’autre part. Notre échec collectif à régler les conflits et les violences qui font rage et à empêcher les violations de droits de l’homme à travers le monde – en Syrie, en Iraq, au Soudan du Sud, au Yémen et dans d’autres régions – ne peut que se traduire par les 65 millions de personnes qui sont aujourd’hui déplacées (dont 40,8 millions de déplacés internes et 21,3 millions de réfugiés), pour lesquelles l’horreur et l’aggravation de la violence, l’enlèvement, le viol et le meurtre sont devenus des réalités de la vie quotidienne. La fuite est donc devenue une nécessité pour la survie de millions de personnes.
Face à cette réalité, certains dans les pays plus riches ont choisi de se mettre en retrait, de se replier sur eux-mêmes quelquefois, en vue de maintenir de tels drames loin de chez eux. Nous entendons certains dire que le problème n’est pas le leur, qu’une telle situation ne pourrait jamais leur arriver et que les victimes des atrocités sont quelque peu responsables de ce qui leur arrive.
Cette situation se manifeste surtout par la montée du populisme et de la xénophobie dans diverses régions du monde, s’exprimant par des politiques de non-entrée, dont certaines ont aussi pour effet de vilipender les réfugiés pour avoir essayé de survivre en fuyant. Même si elles sont adoptées en vue de protéger les frontières, ces politiques amènent à se demander quelles sont les personnes dont la protection est réellement en jeu, surtout que l’un des principaux moyens d’avoir accès à la protection est devenu l’entrée irrégulière, compte-tenu du fait que les voies régulières sont rares.
Plus précisément, les arrangements pour le transfert, sans cadre de solutions intégré et convenu au plan multilatéral, avec la détention arbitraire entraînant de graves préjudices et des souffrances atroces privant les réfugiés de la possibilité de retrouver les membres de leur famille, ont pour effet de punir les victimes qui sont des personnes n’ayant survécu aux conflits et aux violences que pour faire face à de nouvelles formes de mauvais traitements dans les pays où ils espéraient bénéficier de la protection et de la sécurité. Sont également inquiétantes, les pratiques de renvoi et d’interception sans garantie de protection appropriée.
Ainsi, les politiques de dissuasion peuvent inconsciemment devenir des politiques de mauvais traitements et de répression, déshumanisant les réfugiés et les demandeurs d’asile. J’ai peur que cette déshumanisation ne soit un phénomène plus profond.
Lors d’une mission récemment effectuée au Rwanda, j’ai visité le musée du génocide à Kigali. Cette visite m’a fait prendre conscience de la manière insidieuse par laquelle le processus de déshumanisation peut évoluer. Nous avons vu ce phénomène survenir chez les groupes minoritaires dans bon nombre de situations de conflit à travers le monde, obligeant des personnes à fuir. Même si elles sont évidemment différentes, les sociétés des démocraties fonctionnelles ne sont pas à l’abri de ce phénomène, qui malheureusement peut quelquefois surgir aux dépens des réfugiés et des migrants dans les pays d’accueil. La déshumanisation de « l’autre » et la lente érosion de la dignité humaine qui s’ensuit exposent aux risques partout. Face à ces dangers, nous devons rester vigilants, de peur que les sociétés ne perdent leur cohésion, leur ouverture et leur richesse qui réside dans la diversité.
Toutefois, dans le même temps, il est reconnu que la dissuasion est au mieux une approche bornée, allant à contre-courant de la compréhension plus large de la manière dont nous pouvons bénéficier de la mondialisation et de l’interdépendance. Refusant de repousser les plus vulnérables, bon nombre ont tendu les bras à ceux-ci, reconnaissant leur humanité partagée et gardant à l’esprit le fait que les intégrer dans leurs rangs n’est pas tout simplement une responsabilité, mais aussi le meilleur moyen d’assurer la sécurité pour tous.
L’institution moderne de l’asile a été créée dans cet esprit, comme bouée de sauvetage pour ceux qui sont le plus exposés aux risques, et ne l’oublions pas, à la suite des horreurs de la Seconde Guerre mondiale. Face à la montée de la xénophobie, de la crainte et des débats politiques cyniques, nous devons rester fermes dans cette tradition sacrée, au moment où elle est plus que jamais nécessaire. Lorsque la prise de décision est basée sur une émotion poussée, le pouvoir discrétionnaire – et non la loi – régit le traitement des personnes. Pour que la coopération et la solidarité internationales ne cèdent pas sous la pression des exceptions nationalistes et des intérêts égoïstes, le cadre juridique solide fixé par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés fournit des orientations pour une approche pratique et de principe, basée sur la raison et les normes convenues. La Convention est un instrument ayant prouvé qu’elle peut s’adapter avec le temps, au vu de l’évolution de la situation et du droit relatif aux droits de l’homme, accordant la protection, par exemple, à ceux qui ont peur de la persécution en raison de leur genre ou orientation sexuelle ou qui fuient les situations de conflit armé et de violence.
Sans possibilité de régler les conflits à travers le monde, les situations de réfugiés deviennent de plus en plus prolongées, certaines ayant duré des décennies. Les communautés d’accueil continuent à avoir besoin d’assistance, surtout celles situées sur les lignes de front dans la région appelée « monde du Sud » recevant des afflux massifs de réfugiés. Si bon nombre d’États ont gardé leurs frontières ouvertes, ce qui est louable, l’espace de protection se rétrécit et on observe de graves lacunes dans les systèmes d’asile et d’accueil à travers le monde.
L’une des lacunes les plus importantes est l’absence d’une répartition équitable des responsabilités entre les États pour la protection d’un nombre croissant de réfugiés. Lors de ce débat, nous ne devons pas oublier les contributions que les réfugiés apportent à leurs communautés d’accueil dès lors qu’on leur donne la possibilité de développer pleinement leur potentiel, augmentant ainsi leur autonomie et réduisant leur dépendance vis-à-vis des pays d’accueil.
Les questions auxquelles nous devons répondre sont celles-ci : Comment pouvons-nous opérer le changement pour accroître la protection des réfugiés dans le monde ? Quels sont les outils nécessaires pour transformer la peur et la perte en espoir et en opportunité ? Comment pouvons-nous placer la protection des personnes au centre de notre réponse ?
La Déclaration de New York comporte beaucoup de promesses à cet égard pour les réfugiés. Elle incarne le regain du multilatéralisme comme antidote contre l’isolationisme, et présente l’engagement collectif comme élément indispensable pour la sauvegarde des principes et des valeurs qui nous sont chers. La Déclaration de New York est la première déclaration adoptée spécifiquement pour les réfugiés et les migrants par l’Assemblée générale des Nations Unies. Il s’agit d’un acquis véritablement remarquable dans le contexte complexe et rétrograde d’aujourd’hui. Cette déclaration intervient à un moment où certains lancent des appels en faveur de la révision de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, et de la suppression de la distinction juridique existant entre réfugiés et migrants, ce qui aurait pour effet d’éroder la protection durement acquise au cours des six dernières décennies pour les réfugiés, en raison de leur besoin particulier de protection internationale.
Au moyen de cette déclaration, la communauté internationale a, par surprise, apporté plus de vigueur et de soulagement, en donnant un signal fort que le monde se souciait des réfugiés. Les États ont unanimement réaffirmé les principes de protection des réfugiés énoncés dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Ils ont lancé des appels en faveur de l’allégement des pressions sur les pays d’accueil par le renforcement de l’autonomie des réfugiés, l’élargissement des possibilités de solutions dans les pays tiers, et l’appui dans les pays d’origine aux conditions d’un retour volontaire, en sécurité et dans la dignité. La Déclaration est l’expression d’une solidarité profonde – tant à l’égard des personnes contraintes de fuir que pour les pays qui les accueillent. Elle démontre la reconnaissance claire du niveau sans précédent de mobilité humaine qui caractérise notre monde d’aujourd’hui, dont les déplacements forcés en constituent une partie, et prend acte du fait que nous avons un devoir global de diligence.
Si certains se sont demandé quelle était la nouveauté dans la Déclaration de New York, d’autres sont allés jusqu’à la critiquer de n’avoir pas assez fait, si ce n’est de réaffirmer le statu quo. En réalité, la Déclaration est allée bien plus loin. Non seulement elle réaffirme les principes de la protection internationale des réfugiés à un moment où ceux-ci sont profondément remis en cause, elle trace aussi la nouvelle voie à suivre à cet égard. Elle prescrit de veiller à ce que les réfugiés soient bien reçus à leur arrivée dans les pays d’accueil. Elle vise par ailleurs à améliorer les plans d’urgence en soutenant les réponses locales en faveur des réfugiés, en mobilisant rapidement les fonds et les expertises auprès de la communauté internationale, et en apportant une réponse plus durable aux endroits où la nécessité se fait sentir.
Est particulièrement important dans la Déclaration, l’engagement en faveur d’un plus grand partage des responsabilités pour les réfugiés. Même si le préambule de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés souligne la nécessité d’une coopération internationale, il ne fait pas explicitement mention du partage des responsabilités. Pendant des décennies, le HCR a cherché à faire énoncer d’une manière concrète et solide l’engagement de la communauté internationale en faveur du partage des responsabilités. Aujourd’hui, la Déclaration de New York a permis d’atteindre ce but. L’engagement en faveur d’un « partage plus équitable de la charge et des responsabilités », énoncé dans cette Déclaration, sert de base pour la mobilisation d’une réponse plus efficace – et plus prévisible – en cas de déplacements massifs de réfugiés dans l’avenir, corrigeant ainsi la grave lacune observée dans le système actuel.
Dans le cadre de la Déclaration, les États se sont accordés sur un Cadre d’action global pour les réfugiés devant servir à gérer les déplacements massifs de réfugiés et les situations de réfugiés prolongées. Ce cadre traduit un changement de paradigme dans la manière dont la communauté internationale résout les problèmes des réfugiés. Reconnaissant que la plupart des pays accueillant d’importantes populations de réfugiés reçoivent trop peu d’appui et trop tard, les États ont fixé ce cadre pour consolider d’une manière holistique les tenants et les aboutissants des besoins et des éléments à fournir dès lors qu’un pays fait face à un afflux massif, de l’accueil à l’appui constant et aux solutions, ainsi qu’à la gestion des causes profondes. Les États se sont également engagés à adopter en 2018 un Pacte mondial pour les réfugiés, en s’inspirant de cette nouvelle manière de travailler et en la formalisant.
En assurant un partage plus équitable des responsabilités, le Cadre d’action global pour les réfugiés apporte un plus grand appui aux réfugiés et aux communautés d’accueil. Il engage également une gamme plus variée d’acteurs – l’ensemble de la société – dans la conception et l’adaptation de la réponse à chaque situation spécifique de réfugiés. Les autorités étatiques et locales collaborent avec les organismes humanitaires, les institutions financières, les acteurs du développement, la société civile, le secteur privé, et les réfugiés eux-mêmes, pour tracer la voie à suivre.
En particulier, l’implication en temps utile des acteurs du développement permettra un changement radical dans la manière dont nous concevons les réponses pour les réfugiés, en établissant de nouveaux liens entre l’assistance humanitaire et l’aide au développement. Les Objectifs de développement durable et l’Agenda de 2030 fournissent un point d’entrée à cet effet. L’aide au développement peut renforcer les infrastructures nationales existantes pour la santé et l’éducation, afin de satisfaire les besoins, tant des communautés d’accueil que des réfugiés. L’engagement de la Banque mondiale à accorder et à accroître aux pays d’accueil de réfugiés à revenu intermédiaire le financement pour le développement est une étape importante dans cette direction.
En outre, l’implication du secteur privé peut canaliser les investissements vers les réfugiés et les communautés d’accueil. À cet égard, nous saluons vivement les engagements comme celui récemment pris par George Soros de consacrer 500 millions de dollars E.-U. aux nouvelles entreprises et à d’autres initiatives du secteur privé lancées par les réfugiés et les migrants, montrant ainsi comment les entreprises peuvent apporter de l’argent et de l’innovation pour compléter ce tableau. Le secteur privé a depuis longtemps reconnu l’apport que les réfugiés peuvent faire, surtout dans un contexte marqué par le vieillissement des effectifs.
Lorsqu’ils sont reçus et soutenus comme il se doit, avec l’accès aux moyens d’existence, à l’éducation et aux services, les réfugiés peuvent rapidement devenir des membres productifs de leurs nouvelles sociétés – en renforçant leurs économies et leurs communautés et en rendant souvent avec le temps un montant beaucoup plus élevé que celui investi pour leur installation initiale dans le pays d’accueil. La présence et l’esprit entrepreneurial des réfugiés peuvent également redynamiser les communautés et les économies à bout de souffle dans les régions faiblement peuplées. Ce ne serait nullement une surprise pour bon nombre d’entre vous ici aujourd’hui, et certainement cela n’a pas été une surprise pour moi, qu’une étude récente du Bureau australien de la statistique ait conclu que les réfugiés étaient les plus entreprenants parmi les personnes venues en Australie1. Lorsque des investissements sont effectués pour soutenir les réfugiés, nous ne parlons plus seulement de coûts de protection, mais aussi des dividendes qu’une protection efficace peut apporter tant aux communautés d’accueil qu’aux réfugiés.
Les États ont chargé le HCR de diriger la mise en oeuvre de la réponse globale pour les réfugiés. Au cours des deux prochaines années, nous allons piloter cette nouvelle approche avec un certain nombre de situations de réfugiés, en commençant par l’Ouganda et la République-Unie de Tanzanie, qui abritent généreusement des réfugiés depuis de nombreuses décennies. Nous voulons aussi explorer davantage la manière d’utiliser cette approche, avec la Déclaration ministérielle de Bali adoptée cette année en mars, pour l’Asie du Sud-Est et l’Australie. Les leçons tirées de cette expérience vont éclairer la mise au point et l’adoption en 2018 par l’Assemblée générale des Nations Unies d’un Pacte mondial pour les réfugiés.
La Déclaration de New York ouvre également la voie au renforcement de la gestion internationale des migrations et prévoit, en plus du Pacte mondial pour les réfugiés, un Pacte mondial pour des migrations sûres, régulières et ordonnées en 2018. Étant donné que les réfugiés et les migrants empruntent souvent les mêmes itinéraires et font face aux mêmes risques pendant leur voyage, nous devons établir des liens plus solides avec le domaine de la migration, afin d’apprendre les uns des autres, d’approfondir notre analyse et d’identifier les domaines où nous pouvons conjuguer nos efforts. Par exemple, l’un des domaines où nous avons été impliqués ces dernières années, particulièrement grâce à l’Agenda de protection Nansen, est celui du déplacement lié au changement climatique. Le changement climatique peut à la fois semer les germes de conflit causant des déplacements et aggraver les situations existantes de déplacement. La migration peut être utilisée comme une forme d’adaptation pour les personnes exposées aux risques à cause des effets néfastes du changement climatique. Nous nous réjouissons d’avance d’offrir notre expertise sur la protection et de nous impliquer dans les discussions sur ces questions en vue de l’élaboration du Pacte mondial sur les migrations.
Pour conclure, je dirais qu’avec la Déclaration de New York, nous disposons maintenant d’une importante rampe de lancement. Il me semble que le vrai défi consiste à donner vie aux valeurs humanitaires fondamentales qu’elle incarne, afin de trouver le moyen de susciter de l’empathie pour les personnes exposées aux risques, pour qu’une politique d’engagement constructif, émanant de l’intérieur de nos communautés dans leur ensemble, devienne la politique de demain.
1 Voir, par exemple, le rapport du Bureau australien de la statistique intitulé « Humanitarian Migrants the Most Entrepreneurial: ABS Report », 9 avril 2015.