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Planificación y preparación de los sistemas de registro y gestión de identidad
i © UNHCR/Andrew McConnell
© UNHCR/Andrew McConnell
3.2 Diseñar una estrategia de registro

Mensajes claves

    • Un enfoque estratégico de registro requiere que las actividades de registro tengan como objeto alcanzar una meta o visión articulada para el registro que sea adecuada para el contexto específico y la cual refleje prioridades operativas y regionales, así como normas mundiales.
    • Desarrollar una estrategia anual o plurianual para el registro permite a las operaciones definir y articular el propósito de las actividades de registro como parte de una visión o meta estratégica de más largo plazo para el registro.
    • Una estrategia de registro ad hoc facilita la planificación, dotación de recursos e implementación de una actividad específica o series de actividades de registro. Una buena estrategia ad hoc está orientada a la obtención de soluciones y es flexible, capaz de ajustarse a retrasos y otros cambios e interrupciones.

¿Qué es una estrategia de registro?

  • Las estrategias de registro pueden ser de duración determinada, i.e. anuales o plurianuales, o de naturaleza ad hoc.

    Una estrategia anual o plurianual es un documento prospectivo y de alto nivel que articula una visión para el registro en el país. Debe estar de acuerdo con la estrategia de protección y soluciones de la operación y debería reflejar las prioridades operativas y regionales pertinentes vinculadas con el registro. Se recomienda firmemente adoptar este tipo de estrategia en operaciones que realizan actividades de registro de gran escala, complejas o de otro modo significativas.

    Una estrategia de registro ad hoc es un documento de planificación que guía la preparación e implementación de una actividad de registro específica, a menudo de gran escala. Se recomienda firmemente adoptar este tipo de estrategia en emergencias, que con frecuencia será necesario para planificar e implementar de forma adecuada ejercicios de verificación o cualquier enfoque nuevo significativo o actividad de gran escala.

    Independientemente de si la operación tiene o no una estrategia anual o plurianual de registro5, todas las actividades de registro se deben planificar y llevar a cabo de forma estratégica. Un enfoque estratégico de registro requiere, como mínimo, que todas las actividades de registro tengan como objeto alcanzar una meta o visión articulada para el registro que sea adecuada para el contexto específico y la cual refleje prioridades operativas y regionales, así como normas y tendencias.

    5 En las operaciones donde las actividades de registro no requieran una estrategia especializada (p. ej. números bajos y estables, entorno de protección favorable, todas las personas registradas fueron presentadas para procedimientos de determinación de la condición de refugiado (RSD, por sus siglas en inglés), los objetivos de registro podrían estar incorporados dentro de las estrategias de protección y soluciones de la operación. En tales casos, debe haber un componente de registro específico en la estrategia.

  • Desarrollar una estrategia general para el registro permite a las operaciones del ACNUR definir y articular el propósito de las actividades de registro como parte de una visión o meta estratégica de más largo plazo para el registro. Sin una noción clara de visión o «destino», es difícil establecer una hoja de ruta para el registro, y aún más difícil identificar hitos que ayuden a medir la distancia recorrida.

    No se requiere que la estrategia anual o plurianual de registro tenga una forma específica. No obstante, a continuación se ofrece una estructura general6 y los elementos principales de una estrategia estándar.

    6 Ver en general (en inglés): https://intranet.unhcr.org/en/protection-pro gramme/multi-year-multi-partner-approach.html

  • 1. Introducción al contexto de registro y protección

    El análisis de contexto de registro descrito en el Capítulo 3.1 debería conformar la base de la introducción a la estrategia de registro. Esta sección debería resumir:

    • El entorno operativo7;
    • Los procesos y las normas de registro existentes;
    • Desafíos de registro claves identificados en el análisis de vacíos.

    7 En este sentido, la Estrategia de Protección y Soluciones de una operación constituye un documento clave.

  • 2. Una visión para el registro en el país

    Esta sección de la estrategia debería brindar una afirmación clara y realista de la visión de largo plazo que la estrategia apunta a alcanzar en el país. Una visión debe estar fundamentada en una evaluación crítica de qué  puede lograr el registro en un contexto, y de cómo puede contribuir de la forma más efectiva a fomentar resultados de protección para personas refugiadas y solicitantes de asilo. Esta visión variará según el contexto, aunque algunas operaciones podrían, por ejemplo, querer mejorar el cumplimiento de las Normas de Registro del ACNUR relativas al acceso; otras podrían querer garantizar que los datos de registro se aprovechen al máximo para apoyar la gama de intervenciones de una operación, o bien otras podrían querer promover la documentación para personas refugiadas como la base para la formalización de su identidad jurídica. En resumen, la visión debería articular el rol más importante que puede ejercer el registro en el fortalecimiento del impacto de la protección de una operación.

  • 3. Objetivos estratégicos

    Una vez que se llegue a un acuerdo sobre la visión, se debe identificar los cambios necesarios para alcanzar la visión. Estos cambios se deben articular como objetivos estratégicos. Deben ser medibles y alcanzables dentro de un marco de tiempo definido. Para los objetivos de largo plazo, se aconseja definir hitos con el fin de que se pueda realizar una evaluación intermedia. Para probar la validez de los objetivos estratégicos aplique la siguiente fórmula:

    “si [objetivo estratégico 1] y [objetivo estratégico 2] y [objetivo estratégico 3] (etc.), entonces se logrará la [visión].

    Los objetivos estratégicos para el registro deberán traducirse en actividades concretas mediante el proceso de planificación de las operaciones. Esto implica una evaluación de la medida en que las actividades existentes cumplen los objetivos estratégicos, y si/cómo estas podrían adaptarse, ampliarse o complementarse.

  • 4. Cronograma, áreas de intervención y enfoque metodológico

    Se debe definir un cronograma y un área geográfica para la implementación de actividades de registro claves, permitiendo así obtener un panorama de intervenciones planificadas durante el transcurso de la estrategia. Esto se podría reconsiderar y adaptar de acuerdo con los cambios en el entorno operativo, incluyendo los riesgos y las suposiciones que se indican más adelante.

    Exponga el enfoque metodológico propuesto para cada grupo de población:

    → La estrategia de registro debería tomar en cuenta todos los grupos de planificación de la población. En los casos donde hay un grupo de población particular que no se registrará, se debe explicar la razón y establecer procesos alternativos en la estrategia;

    → Indique si es posible aplicar un enfoque de registro a todos los grupos de población o si cada población requiere un enfoque diferenciado por razones asociadas con el entorno de protección, la homogeneidad o discrepancia de las necesidades de datos, las capacidades operativas u otros factores pertinentes;

    → En los casos donde haya más de un grupo de población de interés y más de un enfoque de registro previsto, la estrategia de registro debería especificar los diferentes grupos e indicar las metodología de la tramitación correspondiente que se aplicará y la documentación que se emitirá (esto se detalla en los SOP). Los enfoques diferenciados podrían incluir:

    • Registro – RSD fusionados;
    • Registro para la determinación de la condición de refugiado (RSD, por sus siglas en inglés) u otro proceso de gestión de casos (en el que podría ser necesario registrar elementos de datos adicionales pertinentes);
    • Registro en el contexto de grupos de los que se sospecha que contienen combatientes entre ellos (en los cuales una etapa de triaje puede ser aconsejable);
    • Registro en el contexto de migración mixta;
    • Involucramiento del gobierno en una o más etapas del proceso de registro;
    • Registro móvil y otros enfoques no convencionales.

  • 5. Riesgos y suposiciones

    La estrategia de registro global se basará en ciertas suposiciones generales. Establezca los riesgos y las suposiciones que prevalecen en el entorno operativo, y reconsidere cómo sería la estrategia en caso de que las circunstancias cambien de forma significativa. Tener una visión clara de los riesgos ayudará a que el ACNUR se mantenga flexible y capaz de adaptarse a las circunstancias en evolución. Los riesgos y las suposiciones podrían estar asociados, entre otros, con:

    • Conflictos y posibles detonantes de una afluencia de personas refugiadas;
    • El entorno político en el país de asilo: elecciones, tendencias políticas, (in)estabilidad política y entorno de seguridad
    • Marco legal, normativo y administrativo relacionado con el ejercicio de derechos por parte de personas refugiadas y solicitantes de asilo.
    • La dotación de personal y los recursos financieros del ACNUR.
    • La posibilidad del retorno o la existencia de otra solución duradera.

  • 6. Valide la estrategia

    Una vez elaborada la estrategia, se debe realizar un proceso de validación en el cual la estrategia recibe la aceptación y el apoyo de colegas de protección y otros, así como la aprobación de los altos funcionarios con respecto a la visión, los objetivos, el marco de tiempo y las áreas de intervención. Mediante este proceso se obtendrá el respaldo necesario de parte de toda la Oficina y se garantizará que la estrategia está de acuerdo con otras estrategias y enfoques existentes.

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Elaborar una estrategia de registro ad hoc

  • Una estrategia de registro ad hoc es un documento con la intención de facilitar la planificación, dotación de recursos e implementación de una actividad específica o series de actividades de registro. Una buena estrategia ad hoc está orientada a la obtención de soluciones y es flexible, capaz de ajustarse a retrasos y otros cambios e interrupciones. Una estrategia de este tipo podría estar estructurada de la siguiente manera:

  • Presente el entorno operativo dentro del cual se realizará la actividad de registro propuesta. Defina la población que se registrará, su tamaño y áreas donde habitan, así como desafíos, obstáculos u oportunidades relacionadas. Refiérase a la estrategia global, si existe, mencionando aspectos del análisis de vacíos y contexto que ayuden a explicar por qué se debe realizar la actividad de registro, cómo esta abordará los vacíos identificados y qué beneficios se espera que genere para la población refugiada.

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  • El rol del ACNUR en el registro depende de los objetivos de la operación específica, así como de la relación con el gobierno de acogida y la capacidad de este. El rol del ACNUR puede abarcar desde fortalecimiento institucional, supervisión y monitoreo hasta diseño, implementación y mantenimiento de un sistema de registro.

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  • En los países en los que el ACNUR lleva a cabo el registro bajo su mandato, debería estar vigente un Memorando de Entendimiento (MdE), según sea posible, que establezca la división de responsabilidades relativas al registro entre el ACNUR y el gobierno. Específicamente, se debería celebrar un acuerdo en virtud del cual el gobierno emite o aprueba documentos de identidad para individuos registrados.

    El ACNUR debería involucrar al gobierno de forma positiva en la formulación de estrategias de registro: tenga en cuenta objetivos, intereses y preocupaciones del Estado de acogida con el fin de involucrarse de forma adecuada con el personal y las entidades gubernamentales como partes interesadas clave. Fortalecer la capacidad del Estado como parte de esta alianza mediante el intercambio de conocimiento experto técnico, herramientas y recursos, según sea necesario, puede ayudar a que con el tiempo aumente la participación de las autoridades gubernamentales en el registro.

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  • Las personas refugiadas tienen un rol clave en la planificación e implementación de las actividades de registro que les conciernen. Las actividades de registro exitosas necesitan la asistencia de personas refugiadas en una variedad de áreas, desde resolución de problemas e identificación de vacíos hasta comunicación, elaboración de cronogramas y organización del proceso de registro desde el lado de la comunidad, anticipación de desafíos e identificación de grupos o individuos que podrían necesitar asistencia especial para participar en actividades de registro.

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  • En las operaciones de registro que tienen como socio operativo el Programa Mundial de Alimentos (PMA), procure llevar a cabo el proceso de planificación y la implementación en estrecha consulta. El MdE entre el ACNUR y el PMA especifica que las actividades de registro deberían ayudar a identificar a personas beneficiarias de alimentos y artículos no alimentarios relacionados. Procure que los objetivos de registro contribuyan a esta meta.

    En los casos en los que un socio de proyecto lleva a cabo el registro en nombre del ACNUR, un Acuerdo de Colaboración de Proyecto (PPA, por sus siglas  en inglés) deberá regular los roles y las responsabilidades de cada parte con respecto al registro y al intercambio de datos. Se podría elaborar una addendum al PPA sobre intercambio de datos.

    Se podría celebrar un MdE o una CdE (Carta de Entendimiento) con socios operativos en relación con aspectos específicos de la colaboración para el registro, incluso en el área de intercambio de datos. Cuando no exista un acuerdo formal entre los socios, se puede tomar un entendimiento informal como un acuerdo sobre procedimientos operativos estándar (SOP).

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  • Esta sección debería articular el propósito de la actividad de registro específica. El propósito debería estar expresado utilizando lenguaje de protección y estar de acuerdo con los objetivos de protección articulados en las estrategias de registro generales o de protección.

    Ejemplo:

    • El propósito del presente ejercicio de verificación es establecer datos precisos y fiables para fines de la prestación de la protección incluyendo documentación, gestión de casos e identificación de necesidades específicas y perfiles de soluciones duraderas.
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  • Si existe un grupo de población específico que será beneficiado, defina esa población aquí (para que sea definida de forma más exhaustiva según los criterios de admisibilidad en los SOP). La población destinataria se determinará en función del propósito o los propósitos de la actividad indicada en la sección anterior.

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  • Los objetivos del registro específico deberían responder a necesidades y vacíos de registro específicos que se pretenden abordar mediante el ejercicio de registro. Los objetivos, una vez cumplidos, ayudarán a lograr el propósito establecido de la actividad de registro.

    Ejemplo:

    • Brindar protección contra la detención y devolución mediante la emisión de documentos de identidad.
    • Brindar acceso a salud, educación y otros servicios gubernamentales mediante el otorgamiento de un certificado de solicitante de asilo.
    • Identificar a personas con necesidades específicas y facilitar el acceso a intervenciones de protección.
    • Generar listas de distribución fiables con el fin de fortalecer la rendición de cuentas de la entrega de asistencia.
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  • Garantice que el cronograma tome en cuenta limitaciones previsibles que podrían afectar el calendario del ejercicio de registro. Tales limitaciones incluyen:

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    • Clima – se debe evitar, dentro de lo posible, la época lluviosa, puesto que esta puede limitar el acceso a los sitios de registro. En los casos en que las estructuras de registro son rudimentarias, también se deberán evitar las épocas de temperaturas extremas, según sea viable. En contextos rurales, esté al tanto de cuándo son los periodos de actividad agrícola intensa como las temporadas de siembra y cosecha.

    • Calendario – Esté al tanto de celebraciones públicas o religiosas y trate de no realizar actividades de registro de gran escala en tiempos de alerta (elecciones nacionales o locales, toques de queda por motivos de seguridad).

    • Seguridad – Las actividades de registro no deben poner a nadie en riesgo. Solicite seguridad adicional si esto es lo que hace falta para que los sitios de registro y las rutas de acceso sean seguros. No planifique actividades de registro en lugares inseguros.

    • Capacidad – El personal inexperto podría tardar más en alcanzar la capacidad de tramitación esperada. De la misma manera, el bajo nivel de alfabetismo o los traumas severos de la población refugiada podrían afectar los tiempos de tramitación del registro.

    • Desafíos en la gestión de identidad – La baja prevalencia de la documentación de identidad en la población refugiada podría hacer que sea necesaria una entrevista más a fondo para registrar la identidad y las relaciones familiares y demás información fundamental. En el contexto de las poblaciones locales que se mezclan con la población refugiada,podría ser necesario un triaje de nacionalidad como parte del proceso de registro.

    • Conectividad y electricidad – ¿Cuáles son los requisitos técnicos, de conectividad, de corriente eléctrica y de sistemas necesarios para la actividad? Procure que la fuente de corriente eléctrica pueda brindar un suministro estable de electricidad y examine en qué medida la severidad de las condiciones ambientales afectarán el funcionamiento adecuado y la longevidad de los sistemas informáticos. Garantice contar con la infraestructura técnica requerida para cumplir con los requisitos de conectividad. Tenga en cuenta estos aspectos también al preparar actividades de registro móvil.

    • Ausencias del personal – Prevea feriados nacionales y solicitudes por parte de los funcionarios de licencias por enfermedad y otras ausencias inesperadas. En los casos en que el cronograma sea particularmente extenso, es probable que el personal necesite tomar recesos, rotar en otras funciones, tomar una licencia de descanso y recuperación o vacaciones.

  • Describa la(s) metodología(s) de la tramitación de casos que se aplicarán en la actividad de registro. Las etapas principales en el flujo de proceso se podrían exponer brevemente aquí en forma narrativa, para ser detalladas de forma exhaustiva en el SOP. La metodología, dependiendo de los objetivos de la actividad, podría incluir todas o algunas de las etapas indicadas a continuación:

    • (Identificación de población, movimiento y elaboración de cronogramas según aplique)
    • Área de acceso/espera
    • Ingreso/admisión
    • (Sección de Litigio)
    • Entrevista
    • (Sección de Protección)
    • Biometría
    • Control de calidad
    • Documentación

    Indique cualquier procedimiento especial adicional previsto, incluyendo intervenciones en sitio para personas con necesidades específicas, tales como procesos por la vía rápida o asesoría especializada.

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  • Esta sección debería indicar los elementos en el proceso que están diseñados para mitigar fraude en el registro y la prevalencia de discrepancias. Tales medidas podrían incluir el uso de biometrías para anclar/verificar identidad, técnicas de entrevista y observación, una sección de litigio bien dotada de personal con capacidad para dar seguimiento a discrepancias o alegaciones de fraude, comprobaciones de auditoría diarias y pautas claras de rendición de cuentas y supervisión del personal. Indique de qué manera la capacitación del personal y la campaña de información bordan la cuestión del fraude y la corrupción y comunican el enfoque de cero tolerancia del ACNUR.

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  • Esta sección resume el plan de trabajo y los resultados clave requeridos para preparar por completo la(s) actividad(es) de registro específica(s) a la(s) que hace referencia la estrategia ad hoc. Es de utilidad establecer en un cronograma gráfico el orden cronológico de las labores que se deberán realizar, indicando cuáles labores se pueden completar de forma paralela, incluyendo, entre otros:

    • Reuniones preliminares con colegas de Administración, Programa, Suministro, Seguridad, Recursos Humanos y Adquisiciones, según sea pertinente, para discutir sobre planificación, logística y presupuesto
    • Reuniones con colegas de Protección y Programa y socios externos para determinar sus requisitos de datos, discutir su involucramiento en mecanismos de derivación para PCNE y otros temas pertinentes
    • Realizar estudios de viabilidad en sitios de registro propuestos:
      • Técnicos – suministro de corriente eléctrica, redes, cableado
      • De infraestructura – disponibilidad de las estructuras existentes o posibilidad de restaurar una estructura vieja según la capacidad de ingreso requerida, protección contra elementos, espacios para entrevista confidencial, otros requisitos específicos
      • De seguridad – seguridad del personal y de la población que será registrada, seguridad de las instalaciones y el equipo;
    • Determinar el presupuesto disponible, definir recursos humanos, herramientas y materiales  requeridos
    • Determinar el tipo y la validez de la documentación
    • Iniciar procesos de adquisiciones, disposiciones logísticas y recursos humanos en colaboración con Administración y Suministro
    • Definir los elementos de datos que se recolectarán y los códigos de necesidades específicas9que se utilizarán con base en las consultas
    • Desarrollar SOP
    • Campaña de información
    • Elaboración de cronogramas
    • Preparación del sitio
    • Configuración de proGres , BIMS y otros sistemas
    • Realizar capacitaciones para todo el personal que participa en la actividad de registro
    • Realizar un simulacro de la actividad de registro para probar el flujo de proceso, el formulario de registro, la funcionalidad del equipo, los procedimientos de seguridad y la evacuación, etc.
    • Finalización, preparación de informes, realización de auditorías

    9 OIM-OFM/030/2009 Guía sobre el uso de códigos estandarizados de necesidades específicas, 19 de junio de 2009

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  • Determinar los recursos requeridos para una actividad implica tener un desglose detallado de todas las partidas requeridas que incluya una implicación financiera. Esta sección de la estrategia debería brindar una descripción narrativa breve de toda la dotación de personal, los recursos materiales y  las finanzas10 requeridas, en conjunto con un resumen del presupuesto basado en un calendario claro para su implementación. El presupuesto completo, que contenga todas las partidas que se comprarán y otros gastos, deberá adjuntarse a la estrategia como un anexo.

    Recuerde que es posible que ya existan algunos materiales y algún personal y que estos pueden ponerse a disposición desde la operación misma o desde otras operaciones sin incurrir en un gasto adicional. A menudo los gobiernos y otros socios tienen la capacidad de aportar de forma sustancial a las actividades de registro, incluso brindando personal, materiales u otros requisitos. Los recursos que se pueden poner a disposición de esta manera deben explicarse en la narración y no aparecer en el presupuesto.

    Los gastos de actividades de registro deben monitorearse minuciosamente. Los cambios que se hagan al cronograma o la metodología usualmente se verán reflejados en cambios al presupuesto. Los ajustes se deben notificar a los directores respectivos con el fin de que se devuelvan los saldos no utilizados o se soliciten fondos adicionales con anticipación.

    En términos generales, las actividades de registro se presupuestan y se financian dentro de los ciclos de programación normales del ACNUR. Es indispensable colaborar estrechamente con colegas de Administración y Programa con el objetivo de entender de forma clara los presupuestos, formatos de presupuestos y procedimientos.

    10 Por ejemplo, podría necesitarse efectivo para compras locales urgentes, pago de ciertos trabajadores y cualquier necesidad imprevista.

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3.3 Acceso a registro 3.1 Entender el contexto