Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes, Compte rendu analytique de la vingt-et-unième séance, tenue à Lake Success, New York, le jeudi 2 février 1950, à 11 heures

STATUT INTERNATIONAL DES REFUGIES ET DES APATRIDES: PROJET DE CONVENTION RELATIVE AU STATUT DES REFUGIES (E/AC.32/2, E/AC.32/L.3) (suite)

Création d'un groupe de travail

1.     Le PRESIDENT propose de constituer un groupe de travail composé des représentants de la Belgique, de la France, d'Israël, du Royaume-Uni et des Etats-Unis, doit il assumerait d'office la présidence. Ce groupe de travail aurait le mandat suivant:

a)    Mettre au point la rédaction de la convention et la disposition de ses articles;

b)    Etablir la concordance entre les textes français et anglais;

d)    Rédiger un préambule;

d)    Examiner la possibilité introduire une disposition prévoyant que certains articles du projet de convention s'appliqueront à des apatrides qui ne sont pas des réfugiés.

La proposition du Président est adoptée.

Article 24 (E/AC. 32/L.15, E/AC, 32/L.22, E/AC. 32/L.23) (suite)

2.     Le PRESIDENT signale que les paragraphes de l'article 24, qui sont déjà adoptés, figurent dans le document E/AC, 32/L.22. A la fin de la séance précédente le représentant des Etats-Unis s'est chargé de rédiger un nouveau paragraphe exprimant plus clairement le but visé par le paragraphe 5 initial du projet du Secrétariat. Ce nouveau paragraphe, qui figure dans le document E/AC. 32/L.23, est soumis au Comité.

3.     Sir Leslie BRASS (Royaume-Uni) estime que le rédaction de ce nouveau paragraphe est un peu trop absolue. Par exemple, dans certains cas, il a été admis que lorsqu'un réfugié quitte un pays il jouirait pendant un certain temps de la faculté d'y retourne s'il le désirait. Or, si le pays dans lequel il se rend décide de l'expulser et doit laisser s'écouler u "délai raisonnable" avant d'exécuter cette décision, il se peut que la période pendant laquelle le réfugié grade la faculté de retourner dans le premier pays soit dépassée dans l'intervalle Il serait donc préférable, semble-t-il, d'insérer dans le nouveau paragraphe les mots "lorsque la chose est possible".

4.     M. HENKIN (Etats-Unis d'Amérique) explique que lorsqu'un pays est disposé à admettre le réfugié, il ne sera pas nécessaire de lui accorder un délai raisonnable pour lui permettre de chercher à se faire admettre régulièrement dans un autre pays.

5.     Sir Leslie BRASS (Royaume-Uni) accepte en principe le paragraphe en question.

Le nouveau paragraphe 4 de l'article 24 est adopté sous réserve de modification de rédaction.

6.     Le PRESIDENT attention sur les amendements présentées par le représentant du Danemark (E/AC.32/L.15). il semble être assez difficile d'incorporer des amendements dans le nouveau texte de l'article 24.

7.     M. LARSEN (Danemark) dit que ses amendements ont été présentés à la suite d'une suggestion du représentant de l'OIR; ils s'inspirent de l'expérience pratique de cette Organisation.

8.     M. WEIS (Organisation internationale pour les réfugiés) explique que les paragraphe additionnels qui figurent dans le document (E/AC.32/L.15) visent essentiellement la situation des réfugiés admis provisoirement à titre de mesure exceptionnelle d'urgence. Sans douter il est parfois impossible aux gouvernements d'accorder à ces réfugiés une entière liberté de mouvement; ces paragraphes ont donc pour but de définir les restrictions qu'il pourrait être nécessaire d'appliquer et de les réduire au minimum. M. Weis convient que puisque ces propositions ne portent pas principalement sur la question de l'expulsion, l'on pourrait les insérer à un endroit plus approprié que l'article 24; toutefois, il fit remarquer qu'il est indispensable d'introduire des dispositions de cette nature dans le projet de convention.

9.     Le PRESIDENT propose de remettre la discussion des amendements contenus dans le document (E/AC. 32/L.15) jusqu'à ce que le Comité examine l'article dans lequel il conviendra de les insérer.

Il en est ainsi décidé.

10.  Le PRESIDENT rappelle qu'afin d'achever la discussion de l'article 24, le Comité doit se prononcer sur le paragraphe 2 du projet du Secrétariat.

Paragraphe 2 (Projet du Secrétariat)

11.  M. CUVELIER (Belgique) ne croit pas qu'il faille faire figurer le paragraphe 2 en question dans l'article 24, car il a trait plutôt à l'admission du réfugié qu'à l'admission du réfugié qu'à son expulsion. En outre, il s'applique à des réfugiés illégalement entrés dans un pays, alors que le reste de l'article s'applique à ceux qui ont été autorisés à résider régulièrement sur le territoire en question. A son avis, il serait préférable d'insérer ce paragraphe dans l'article à la liberté de circulation.

12.  M ORDONNEAU (France) fait remarquer qu'à l'origine le projet d'article 24 préparé par le Secrétariat concernait à la fois l'admission et le refoulement. Toute référence au refoulement a été omise dans le nouveau texte, qui se trouve de ce fait incomplet.

13.  M. CUVELLER (Belgique) dit qu'il importe d'établir une distinction entre le refoulement des réfugiés ayant reçu l'autorisation de résider sur un certain territoire et celui des réfugiés qui n'ont pas eu cette autorisation.

14.  En réponse à une question posée par M. ORDONNEAU (France), M. GIRAUD (Secrétariat) explique que le projet initial d'article 24 se fondait sur l'article 3 de la Convention d 1933. La mention du refoulement, dans le premier paragraphe, ne vise que les réfugiés qui avaient déjà été autorisés à résider sur le territoire en question. Le mesure que l'on est convenu d'appeler "refoulement" en français, n'existe pas dans les pays de langue anglaise. Toutefois, en France et en Belgique, il existe une distinction très nette entre l'expulsion, à laquelle il ne peut être procédé qu'en exécution d'une décision de l'autorité judiciaire, et le refoulement, qui est, soit la déportation à titre de mesure de police, soit la non admission à la frontière.

15.  M. CUVELIER (Belgique) se déclare satisfait par cette explication et ajoute que l'on emploie le terme "expulsion " quand le réfugié en cause a commis une infraction pénale, tandis que le terme "refoulement" est employé dans les cas où le réfugié est déporté ou se voit refuse l'entrée du pays, parce que sa présence y est jugée indésirable bien qu'il ait une bonne moralité.

16.  Sir Leslie BRASS (Royaume-Uni) conclut de la discussion que la notion de refoulement peut s'appliquer : a) à des réfugiés cherchant à se faire admettre dans un pays, b) à des réfugiés se trouvant illégalement dans un paya, et c) à des réfugiés admis dans un pays à titre temporaire, ou sous certaines conditions. Au sujet de la méthode suivie dans son propre pays, Sir Leslie déclare qu'il n'est possible de faire sortir de Grande-Bretagne les étrangers qui y sont entrés, qu'à la suite d'une mesure d'expulsion ou de déportation. Il n'y a rien dans ces cas qui corresponde au refoulement.

17.  M. ORDONNEAU (France) estime que l'introduction, dans le projet de convention, d'une disposition relative au refoulement ne gênerait en rien les pratiques administratives des pays comme le Royaume-Uni, qui n'ont pas recours à cette mesure, mais que, si le projet de convention ne contenait pas une disposition de ce genre, les pays comme le Belgique et le France se trouveraient dans une position très difficile. Il est donc extrêmement important que la notion de refoulement soit introduite dans le projet de convention.

18.  M. HENKIN (Etats-Unis d'Amérique) convient, avec le représentant de la France, que le projet de convention devrait être conçu et termes assez larges pour embrasser les diverses procédures suivies par les différents pays. Le Comité devrait étudier dans quelle mesure il serait souhaitable de prévoir l'application des principes contenus dans les paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 24, sous la forme actuellement approuvée par le Comité, (E/AC.32/L.22 et E/AC. 32/L.23), à des réfugiés a) séjournant illégalement dans le pays, b) admis à titre temporaire ou sous certaines conditions et, peut-être, c) à des réfugiés non encore admis. Le paragraphe premier de l'article 24, sous la forme actuellement approuvée, devrait constituer un article distinct, qui serait suivi d'un nouvel article composé des paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 24 actuel, puis d'un autre nouvel article où seraient consignées les conclusions auxquelles serait parvenu le Comité après cet examen de la question dont M. Henkin vient de parler.

19.  M. ROBINSON (Israël) estime qu'au stade actuel, le Comité ne devrait pas se prononcer sur la fore précise à donner à l'article ou aux articles en questions. Il devrait plutôt chercher à parvenir à une décisions de principe, et remettre l'examen de la question de la structure de l'article ou des articles, au moment où il procédera à l'examen du projet de convention définitif.

20.  M. ORDONNEAU (France) propose d'insérer dans paragraphe 2 de l'article 24 (E/AC. 32/L.22), les mots: "ou refoulé".

21.  M. HENKIN (Etats-Unis d'Amérique) déclare que dans le texte anglais, le mot "expelled" couver tour les cas, en soute qu'il n'est pas nécessaire de modifier le texte anglais à ce propos, Toutefois, on pourrait donner satisfaction à M. Ordonneau en modifiant le texte français comme il l'a proposé.

22.  Le PRESIDENT déclare qu'en l'absence d'objection, le texte français sera ainsi modifié.

23.  M. WEIS (Organisation internationales des réfugiés) se demande s'il est nécessaire de ranger dans une catégorie spéciale les réfugiés admis dans un pays à titre temporaire ou sous centaines conditions, car on peut soutenir que ces réfugiés séjournent régulièrement dans le pays en question tant qu'ils observent les conditions mises à leur séjour. En cas d'infraction à ces conditions, leur situation deviendrait naturellement celle de réfugiés séjournant illégalement dans un pays. On peut donc estimer qu'il n'y a, à cet égard, que deux catégories de réfugiés: à savoir, les réfugiés séjournant régulièrement dans un pays et ceux dont la présence dans ce pays est illégale.

24.  M. CUVELIER (Belgique) ne croit pas qu'il soit raisonnable d'étendre le bénéfice des disposition des paragraphes 2, 3, 4 de l'article 24 dans leur rédaction actuelle, aux réfugiés en règle et à ceux dont la présence est illégale, car ceux-ci auraient enfreint les lois du pays où ils auraient trouvé asile. Cette dernière catégorie de réfugiés devrait faire l'objet d'une disposition spéciale.

25.  M. GUERREIRO (Brésil) ne pense pas qu'il soit nécessaire d'apporter des modifications importantes à l'article 24: le premier paragraphe embrasse l'aspect fondamental du problème et ses dispositions sont applicables à tous les réfugiés. Dans les paragraphes suivants ont énoncées les conditions spéciales relatives à l'expulsion des réfugiés régulièrement admis. En ce qui concerne les autres catégories de réfugiés, il ne serait pas possible de réglementer les conditions de leur expulsion ou de leur refoulement. Leur cas pourrait toutefois être prévu par l'adoption de dispositions empreintes d'un esprit humanitaire, telles que celles de l'amendement du Danemark (E/AC.32/L. 15).

26.  Le PRESIDENT suspend la discussion après avoir constaté qu'il en ressort que le Comité est d'accord sur ce principe que les réfugiés cherchant à échapper à la persécution dont ils seraient l'objet en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité ou de leurs opinions politiques, ne doivent pas être rejetés dans les bras de leurs persécuteurs. Il invite les représentants de la Belgique et des Etats-Unis d'Amérique à se concerter avec lui en vue d'établir un texte approprié que la Comité examinerait ultérieurement.

Article 25

27.  Le PRESIDENT invite le Comité à examiner l'article 25 du projet de convention préparé par le Secrétariat, qui a trait aux mesures exceptionnelles.

28.  M. HENKIN (Etats-Unis d'Amérique), en réponse à une question du représentant de la Turquie déclare qu'à son avis, le mot "uniquement", qui figure dans la dernière phrase de l'article 25, indique que, si des mesures exceptionnelles doivent être prises à l'égard des réfugiés, elles ne peuvent être prises en raison du seul fait de leur nationalité.

29.  M. KURAL (Turquie) peut, à cette condition, accepter le paragraphe en question.

30.  M. ROBINSON (Israël) demande si l'article a une portée assez vaste pour couvrir les mesures de représailles et de rétorsion que des pays pourraient prendre à l'égard de ressortissants d'Etats avec lesquels ils se trouveraient momentanément en désaccord, il ne pense pas, qu'il convienne d'appliquer des mesures exceptionnelles de cette nature aux réfugiés provenant des pays dont les ressortissants sont visés par les mesures en question.

31.  Il lui semble également que l'on pourrait supprimer dans l'article 25 l'expression "de jure", qui ne peut que fournir prétexte pour des controverses.

32.  Le PRESIDENT déclare qu'à son avis, l'article 25 empêcherait que des mesures exceptionnelles de représailles et de rétorsion soient appliquées à des réfugiés en raison du seul fait de leur nationalité.

Il est décidé de supprimer les mots "de jure".

33.  Bien que Sir Leslie BRASS (Royaume-Uni) n'ait pas d'instructions de son Gouvernement à cet égard, il est persuadé que tout en envisageant avec sympathie les dispositions de l'article 25, le Gouvernement du Royaume-Uni aurait peut-être, malgré tout, quelque difficulté à les accepter, la sécurité nationale primant toute autre considération. Il rappelle les journées critiques de mai et de juin 1940, pendant lesquelles le Royaume-Uni s'est trouvé dans une situation extrêmement périlleuse; en effet, tout réfugié se trouvant alors à l'intérieur de ses frontières pouvait être membre de la cinquième colonne tout en se faisant passer pour un réfugié, et le Royaume-Uni ne pouvait pas se permettre de courir ce risque. Or, rien ne garantit qu'une telle situation ne se reproduira pas à l'avenir.

34.  En réponse à une observation du Président, Sir Leslie rappelle que la convention élaborée à la Conférence diplomatique, tenue à Genève en 1949, et qui contient une clause stipulant que les mesures exceptionnelles de sécurité prises en tempos de guerre, ne doivent pas s'appliquer aux réfugiés pour la seule raison qu'ils sont des ressortissants de pays ennemis, n'est pas encore en vigueur.

35.  M. HENKIN (Etats-Unis d'Amérique) espère apaiser les appréhensions du représentant du Royaume-Uni en faisant remarquer qu'un Gouvernement aura toujours la faculté de ne pas considérer un individu comme un réfugié de bonne foi, auquel cas aucune des dispositions de la convention ne s'appliquera à l'intéressé.

L'article 25 amendé est adopté.

36.  M. CUVELIER (Belgique) signale que, si le Comité se déclare disposé à l'examiner dans un esprit de bienveillance, il présentera é la prochaine séance un projet d'article supplémentaire permettant aux réfugiés d'emporter, en quittant un pays d'accueil pour un autre, les fonds dont ils disposent et de faire virer des fonds de leur pays d'accueil.

Le Comité accepte d'examiner un projet d'article de ce genre.

Article 26 et 27

37.  LE PRESIDENT me en discussion les articles 26 et 27 du projet du Secrétariat qui on trait à la coopération avec le Haut-Commissaire pour les réfugiés, ainsi que les articles 21 et 22 du texte correspondant proposé par la France (E/AC.32/L.3).

38.  Sir Leslie BRASS (Royaume-Uni) préfère le texte de l'article 21 du projet français.

39.  M. ROBINSON (Israël) doute que le Comité fasse bien d'adopter le texte de l'article 21, car, en prévoyant qu'il faudra fournir au Haut-Commissaire des renseignements sur la mise en oeuvre de la convention, ce texte confère au Haut-Commissaire pour les réfugiés des pouvoirs supérieurs à ceux que lui accorde la partie A de la résolution 319 (IV) de l'Assemblée générale. Il serait peut-être préférable de rester dans le cadre de cette résolution jusqu'à ce que le Conseil économique et social et l'assemblée générale aient approfondi la question et définitivement arrêté le mandat du Haut-Commissaire.

40.  M. WEIS (Organisation internationale pour les réfugiés) répond que l'annexe à la résolution à laquelle le représentant d'Israël vient de faire allusion autorise déjà le Haut-Commissaire à surveiller l'application des dispositions de conventions visant la protection des réfugiés qui auraient été conclues surs es auspices.

41.  LE PRESIDENT estime que le Comité a toute liberté d'adopter le texte, s'il le désire, étant donné que l'Assemblée générale reverra, de toute façon, le texte du projet de convention et qu'elle examinera alors l'article en question à la lumière de la décision qu'elle aura prise entre-temps à l'égard du mandat du Haut-Commissaire.

42.  M. LARSEN (Danemark) fait observer que la convention durera sans dote plus longtemps que les fonctions du Haut-Commissaire, qui ont un caractère provisoire, il suggère, en conséquence, qu'il y aurait intérêt à remanier les articles 21 et 22 du texte proposé par la France, de manière à y remplacer le Haut-Commissaire, partout où il en est fait mention par "les organes des Nations Unies chargés de protection internationale des réfugiés."

Cette proposition est adoptée.

43.  M. PEREZ PEROZO (Venezuela) oppose à la formule "à désigner une autorité nationale", qui figure dans l'article 22 de las proposition française les même arguments qu'il a déjà opposés à une formule analogue figurant dans le projet d'article 23 préparé par le Secrétariat; en effet, il ne faut pas obliger les Etats signataires à créer de toutes pièces une autorité spécial aux fins exposées dans l'article en question.

44.  D'autre part, M. Perozo pense que l'on pourrait fondre les articles 21 et 22 de la proposition française ne un seul, car ils tendent tous deux aux mêmes fis.

45.  LE PRESIDENT signale que l'alinéa b) de l'article 22 lui semble superflu.

46.  M. ORDONNEAU (France) n'insiste pas pour le maintien de cet alinéa; en effet, les Etats signataires se verront de toute façon dans l'obligation de se tenir en rapports constants avec les Autorités qui s'occupent des réfugiés dans d'autres pays, comme le recommande cet alinéa.

L'alinéa b) de l'article 22 de la proposition française est supprimé-

47.  Après un bref échange de vues, le PRESIDENT propose de demander au Secrétariat de remanier les articles 21 et 22 de la proposition française en les fondant en un seul article, comme le propose le représentant du Venezuela, et en élaborant, pour répondre à l'objection de M. Perez Perozo, une formule comme "à désigner l'autorité qui sera chargée" de remplir des fonctions envisagées. Il serait ainsi nettement établi que les fonctions en question pourront, le cas échéant, être confiée à une autorité existant déjà. Bien entendu, la proposition du représentant du Danemark visant à faire mention d'organes des Nations Unies plutôt que du Haut-Commissaire a déjà été acceptée.

La proposition du Président est adoptée.

Article 28

48.  Le PRESIDENT donne lecture du projet d'article 28 préparé le Secrétariat et des commentaires qui l'accompagnent.

49.  M. ORDONNEAU (France) signale que l'article 23 du projet français, qui traite la même question, ne diffère de l'article 28 proposé par le Secrétariat qu'en ce qu'il invite les hautes parties contractantes à s'efforcer d'accélérer la procédure de naturalisation, lorsqu'il s'agit de réfugiés.

50.  LE PRESIDENT annonce que le Comité examinera l'article en question à sa prochaine séance.

La séance est levée à 13 heures.