Note sur la protection internationale (Présentée par le Haut Commissaire)

1.         Le Haut Commissaire a exposé les principaux faits nouveaux survenus jusqu'au 31 mars 1978 en matière de protection internationale dans le rapport qu'il a présenté à l'Assemblée générale à sa trente-troisième session par l'intermédiaire du Conseil économique et social (E/1978/75). Ces faits, ainsi que ceux qui sont postérieurs et qui seront dûment portés à l'attention du Comité exécutif à sa vingt-neuvième session, témoignent une fois de plus de l'importance que continue à revêtir la protection internationale en tant que fonction essentielle du Haut Commissariat.

2.         A sa vingt-huitième session, le Comité a examiné en détail divers aspects importante de la protection internationale. Les conclusions auxquelles il est parvenu à cet égard ont été particulièrement utiles car elles ont mis en relief les problèmes qui se posent et ont été d'une grande aide au Haut Commissariat dans l'action qu'il mène pour faire mieux admettre et comprendre les idées et les principes sur lesquels repose la protection internationale.

3.         Les conclusions et recommandations adoptées par le Comité à sa vingt-huitième session concernaient en particulier les instruments internationaux, l'asile, le non-refoulement, l'expulsion, la détermination du statut de réfugié, le regroupement des familles et le renforcement du personnel chargé de la protection. Le Haut Commissaire fera le point de l'évolution récente de la situation dans certains de ces domaines.

4.         En ce qui concerne les instruments juridiques internationaux, le Haut Commissaire, donnant suite aux recommandations du Comité, a entrepris de promouvoir de nouvelles adhésions à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, ainsi que le retrait de la limitation géographique et de diverses réserves encore maintenues par certains Etats parties à ces instruments. Le Haut Commissaire est heureux d'annoncer qu'à la date du 30 juin 1978, trois Etats avaient accédé à la fois à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 depuis la vingt-huitième session du Comité, portant ainsi le nombre total d'Etats parties, à ces instruments de base à 72 et 67 [1], respectivement. Le Haut Commissaire a aussi été informé que, dans plusieurs autres Etats, la procédure d'adhésion en est à un stade avancé ou la question est activement à l'étude.

5.         On doit se féliciter très vivement de cette évolution. Toutefois, le nombre d'adhésions aux principaux instruments internationaux ne représente jusqu'ici qu'environ la moitié des Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres des institutions spécialisées et il reste donc encore un nombre considérable d'Etats - dont certains ont à faire face à d'importants problèmes de réfugiés qui ne sont pas encore parties à la Convention ou au Protocole.

6.         D'autre part, l'application des dispositions de la Convention et du Protocole n'a pas progressé de façon notable depuis la vingt-huitième session du Comité. Dans beaucoup de pays, les conventions internationales ne font pas automatiquement partie du droit interne, faute de dispositions constitutionnelles expresses en ce sens. Dans d'autres pays, les conventions internationales ratifiées, bien que faisant partie intégrante du droit interne, ne prévalent pas sur celui-ci. Même dans les pays où les conventions internationales ratifiées font constitutionnellement partie du droit interne et prévalent sur ce dernier, la mise en application de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 exige, dans la pratique, l'adoption de mesures législatives et/ou administratives spécifiques qui tiennent compte de la situation juridique particulière du réfugié. L'application systématique et effective des dispositions de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 en droit interne requiert donc un effort constant, non seulement de la part des autorités des Etats contractants mais aussi, dans le cadre de l'article 55 de la Convention et de l'article II du Protocole, de la part du Haut Commissariat.

7.         Ces activités doivent être poursuivies principalement au niveau national. C'est aussi pour pouvoir les mener de façon plus efficace que le Haut Commissaire s'emploie à renforcer les effectifs du personnel chargé de la protection dans les bureaux extérieurs. Depuis la vingt-huitième session du Comité exécutif, la situation s'est améliorée - ou doit s'améliorer très prochainement à cet égard dans cinq bureaux, sur un total de 48. En grande partie grâce à la compréhension et à la coopération de plusieurs gouvernements qui ont offert les services d'administrateurs auxiliaires, du personnel supplémentaire ayant la formation juridique nécessaire est affecté aux bureaux extérieurs dans des pays en développement Les besoins en personnel de protection ne se limitent cependant pas aux bureaux extérieurs des pays en développement, c'est-à-dire des pays où le droit interne en matière de réfugiés en est encore souvent dans sa phase initiale. L'expérience montre que le besoin de personnel de protection est encore plus grand dans les pays du monde industriel, où la législation interne est généralement très développée et où, de ce fait, les activités de protection et les activités juridiques en faveur des réfugiée sont complexes et demandent beaucoup de temps.

8.         La question de la détermination du statut de réfugié et de l'établissement de procédures à cette fin continue à préoccuper sérieusement le Haut Commissariat. Le Comité exécutif a reconnu, à sa vingt-huitième session, l'importance des procédures régissant la détermination du statut de réfugié. Dans ses conclusions sur le sujet, le Comité a exprimé l'espoir que tous les Etats parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 qui ne l'avaient pas encore fait prendraient des dispositions. pour adopter dans un proche avenir de telles procédures et envisageraient favorablement la participation du HCR aux dites procédures, sous une forme appropriée. Depuis la vingt-huitième session du Comité, deux Etats ont adopté des procédures nouvelles pour la détermination du statut de réfugié et un Etat a édicté une législation nouvelle révisant la procédure qui existait antérieurement. A la suite de ces mesures, le nombre des Etats qui ont établi une procédure de caractère formel pour la détermination du statut de réfugié est passé à 20, sur un total de 74 Etats contractants.

9.         Le Haut Commissaire a spécialement signalé à l'attention des gouvernements intéressés les conclusions du Comité exécutif concernant les procédures de détermination du statut de réfugié. Il se propose de poursuivre au cours des mois à venir ses consultations avec les gouvernements en la matière. Dans plusieurs pays, il est difficile de convaincre l'administration que l'établissement d'une procédure formelle, par la modification d'arrangements existants ou d'une autre manière, est le corollaire naturel de l'adhésion à la Convention et au Protocole. Le Haut Commissaire se rend compte que la détermination formelle du statut de réfugié et l'établissement de procédures spéciales à cette fin peuvent représenter une charge administrative pour certains gouvernements mais il tient à rappeler que, dans certains cas, des réfugiés n'ont pu se prévaloir des droits établis à leur profit par des instruments internationaux et par le droit interne, faute de reconnaissance formelle de leur statut. -Dans d'autres cas, des réfugiés ont été exposés à de graves mesures de détention, d'expulsion et même de refoulement parce que leur statut n'avait pas été formellement établi.

10.       Il faut donc espérer que tous les gouvernements qui ne l'ont pas encore fait reconnaîtront et prendront en considération la nécessité d'établir formellement le statut de réfugiés en instituant à cet effet des procédures appropriées qui tiennent compte des exigences minimales définies par le Comité exécutif dans les conclusions qu'il a adoptées à sa vingt-huitième session.

11.       Un aperçu des faits nouveaux, tant favorables que négatifs, intervenus en matière d'asile et de non-refoulement a été donné dans le document E/1978/75. Il y a lieu d'indiquer ici certaines des raisons pour lesquelles les difficultés liées à l'octroi de l'asile demeurent l'un des principaux sujets de préoccupation du Haut Commissariat depuis la vingt-huitième session du Comité.

12.       Le nombre toujours plus grand et la diversité croissante des situations de réfugiés, le développement des transports internationaux et le manque d'information dans les pays d'asile éventuels - sur les circonstances des demandes d'asile ont eu pour effet d'aggraver les difficultés de l'octroi de l'asile, en particulier aux frontières, et notamment dans les ports maritimes et les aéroports internationaux. Dans nombre de situations, des personnes en quête d'asile pour des raisons valables ne souhaitent pas se rendre dans un pays voisin, parce que le régime de ce pays est similaire à celui de leur pays d'origine ou simplement parce qu'ils craignent la proximité géographique de ce dernier. Il leur faut donc se rendre dans des pays plus éloignés, le plus souvent par avion.

13.       Or, les autorités de ces pays éloignés, en particulier les autorités subalternes aux postes frontières, y compris dans les aéroports, ne sont pas nécessairement au fait de la situation existant dans le pays d'origine et le risque de ne pas être admis sans papiers et visas d'entrée valables est considérable. C'est la raison pour laquelle, à sa vingt-huitième session, le Comité exécutif a recommandé ce qui suit : "Le fonctionnaire compétent (par exemple le fonctionnaire de l'immigration ou le fonctionnaire de la police des frontières) auquel le postulant s'adresse à la frontière ou à l'intérieur du territoire d'un Etat contractant devrait avoir des instructions précises pour traiter des cas susceptibles de relever des instruments internationaux pertinents". Cette exigence, qui peut paraître de caractère strictement technique, est en fait une pierre angulaire de tout le système de la protection internationale des réfugiés. On ne saurait trop insister sur le fait que l'octroi de l'asile suppose non seulement l'acceptation de principes et d'instruments internationaux, mais aussi que des instructions administratives précises et adéquates soient données aux autorités frontalières.

14.       Comme on ne peut attendre des autorités subalternes aux frontières, notamment dans les aéroports internationaux, qu'elles soient suffisamment informées de la situation existant dans environ 150 Etats autres que le leur, il est indispensable de faire en sorte que les demandes d'admission sur le territoire soient renvoyées à une instance supérieure, de préférence "un service central unique", et d'éviter soigneusement toute mesure de refoulement à la frontière. C'est également ce qu'a recommandé le Comité exécutif dans les conclusions qu'il a adoptées à sa vingt-huitième session.

15.       Dans d'autres cas, notamment lorsqu'il s'agit d'Etats qui ne sont pas encore parties à la Convention et au Protocole, la réticence à accorder l'asile semble procéder d'une cause plus fondamentale, à savoir la crainte de créer des tensions dans les relations avec l'Etat d'origine du demandeur. C'est précisément pour pallier à de telles craintes et pour éviter que les Etats ne prennent pareille attitude restrictive que l'Assemblée générale, dans sa Déclaration sur l'asile territorial adoptée le 14 décembre 1967, a reconnu que l'octroi de l'asile ... est un acte pacifique et humanitaire, et qui, en tant que tel, ne saurait être considéré inamical à l'égard d'un autre Etat". Ce principe a été admis en dés termes presque identiques et sous une forme juridiquement obligatoire par l'Assemblée des Chefs d'Etat et de gouvernement de l'Organisation de l'unité africaine, dans la Convention régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, qu'elle a adoptée le 10 septembre 1969. Il est donc légitime de soutenir que ce principe, corollaire du droit souverain qu'ont les Etats d'accorder l'asile, consacré par deux instruments internationaux importants, est devenu un principe généralement accepté du droit international. Les Etats peuvent se fonder sur lui pour écarter toute crainte qu'ils auraient quant aux difficultés susceptibles de résulter de l'octroi de l'asile.

16.       La réticence à accorder l'asile, et même le refus de l'asile, peuvent aussi s'expliquer, dans certains cas par la crainte d'éventuelles conséquences économiques et sociales, notamment face à un afflux massif de réfugiés. La communauté internationale n'a pas non plus négligé cet aspect important que peut avoir l'octroi de l'asile lorsqu'elle a élaboré les instruments juridiques internationaux de base relatifs aux réfugiés et à l'asile. Comme le Comité n'est pas sans le savoir, le préambule de la Convention de 1951 contient le considérant suivant :

"CONSIDERANT qu'il peut résulter de l'octroi du droit d'asile des charges exceptionnellement lourdes pour certains pays et que la solution satisfaisante des problèmes dont l'Organisation des Nations Unies a reconnu la portée et le caractère internationaux ne saurait, dans cette hypothèse, être obtenue sans une solidarité internationale."

La Déclaration sur l'asile territorial dispose en termes plus concrets que :

"Lorsqu'un Etat éprouve des difficultés à donner ou à continuer de donner asile, les Etats doivent, individuellement ou en commun, ou par l'intermédiaire de l'Organisation des Nations Unies, envisager les mesures qu'il y aurait lieu de prendre, dans un esprit de solidarité internationale, pour soulager le fardeau de cet Etat." (Article 2, par. 2).

Une disposition analogue énoncée sous une forme juridiquement obligatoire figure de même dans la Convention de l'OUA sur les réfugiés

"Lorsqu'un Etat membre éprouve des difficultés à continuer d'accorder le droit d'asile aux réfugiés, cet Etat membre pourra lancer un appel aux autres Etats membres, tant directement que par l'intermédiaire de l'OUA; et les autres Etats membres, dans un esprit de solidarité africaine et de coopération internationale, prendront les mesures appropriées pour alléger le fardeau dudit Etat membre accordant le droit d'asile." (Article II, Par. 4)

Le Haut Commissaire voudrait souligner, à cet égard, que le HCR se tient à tout moment à la disposition des gouvernements pour coopérer avec eux à l'octroi de l'asile aux réfugiés ou aux personnes susceptibles d'être des réfugiés au sens du Statut du Haut Commissariat ainsi que de la Convention et du Protocole.

17.       Comme on l'a fait ressortir dans les paragraphes qui précèdent, deux des principaux problèmes qui continuent à se poser en matière de protection internationale des réfugiés sont l'application insuffisante qui est faite des instruments juridiques internationaux relatifs aux réfugiés dans les Etats contractants et le fait qu'un grand nombre d'autres Etats n'ont pas encore adhéré à ces instruments. En dehors des efforts qu'il déploie pour assurer la protection immédiate de réfugiés individuels ou de groupes de réfugiés par les moyens dont il peut disposer dans une situation donnée, le Haut Commissariat a toujours été et demeure préoccupé par ces deux graves aspects négatifs de son activité dans le domaine de la protection internationale.

18.       On relèvera, à cet égard, que l'action principale du Haut Commissariat doit nécessairement revêtir la forme de contacts directs avec les autorités officielles. Il ne faut pas oublier, cependant, que l'exercice efficace de la fonction de protection internationale suppose aussi l'existence d'un climat d'opinion favorable dans les services gouvernementaux, chez les praticiens du droit et dans les milieux juridiques intéressés. Le Haut Commissariat a toujours encouragé les efforts qui tendent à promouvoir une plus large connaissance et une meilleure compréhension des problèmes juridiques spécifiques auxquels se heurtent les réfugiés. Un soutien croissant est donc apporté à diverses activités, par exemple à l'organisation de conférences dans le cadre d'institutions d'enseignement ou d'associations professionnelles, ainsi que de séminaires et de groupes de discussion, et à la publication d'articles sur le droit des réfugiés. L'action ainsi menée en faveur de la diffusion des principes de la protection internationale des réfugiés - fonction propre au Haut Commissariat donne peu à peu des résultats et la notion de "droit international des réfugiés" est de plus en plus largement admise.

Conclusions

19.       De nouveaux progrès doivent être faits dans la voie de l'acceptation universelle des principaux instruments juridiques internationaux concernant la protection des réfugiés, à savoir la Convention de 1951 et le Protocole de 1967, ainsi que de leur application effective. La dégradation de la situation intérieure dans divers pays et l'apparition de nouvelles tensions entre les Etats - qui n'est peut-être pas sans avoir un lien avec cette dégradation - sont des facteurs négatifs qui font obstacle à l'amélioration de cette protection internationale. Un effort systématique et soutenu s'impose donc de la part de chaque gouvernement et de la communauté internationale tout entière pour atteindre, en particulier, les objectifs spécifiques suivants

a)    Réaffirmation du principe de la solidarité internationale, en tant que condition essentielle d'une politique d'asile généreuse et, plus généralement, d'une protection internationale efficace. Si les gouvernements ont conscience que le respect des droits fondamentaux des réfugiés constitue un objectif important de l'ensemble de la communauté internationale, cela contribuera certainement à une reconnaissance plus réelle de ces droits.

b)    Contribution des gouvernements au renforcement du cadre juridique de la protection internationale. La réalisation de cet objectif exige de nouvelles adhésions aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés, le retrait des réserves et l'adoption au niveau national de mesures législatives et/ou administratives d'application appropriées. Pour les Etats dans lesquels les droits fondamentaux des réfugiés sont déjà respectés pour l'essentiel, des mesures de ce genre rie représenteraient aucune charge supplémentaire. Les conséquences de ces mesures, toutefois, dépasseraient leur effet immédiat et, en constituant un encouragement pour Vautres Etats, elles contribueraient à renforcer le cadre général de la protection internationale.

c)     Encouragement de tous les efforts faits pour diffuser les principes de la protection internationale des réfugiés et pour améliorer la reconnaissance et la compréhension du droit international des réfugiés.

20.       Le Haut Commissaire est certain qu'il peut continuer à compter sur l'appui du Comité dans les efforts qu'il fera pour atteindre ces objectifs.

[1] Dont deux Etats qui ne sont parties qu'au Protocole.