Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 13. November 1995-12 UE 2014/95

Hessischer Verwaltungsgerichtshof, 13 Nov. 1995

Leitsätze (amtlich):

Die Anwendung der Drittstaatenklausel nach Art. 16a Abs. 2 GG und § 26a AsylVfG setzt die Feststellung eines konkreten sicheren Durchreisestaats voraus; nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte soll diese Drittstaatenregelung nicht schon dann eingreifen, wenn feststeht, daß der Asylbewerber aus irgendeinem der in Betracht kommenden Anrainerstaaten Deutschlands eingereist ist.

Aus den Gründen:

I.

Der am 26.2.19 in Sri Lanka geborene Kl. ist srilankischer Staatsangehöriger tamilischer Volkszugehörigkeit. Er verließ sein Heimatland am 29.11.1993 und reiste nach einem Aufenthalt in Moskau am 5.12.1993 in die Bundesrepublik ein. Am 22.12.1993 beantragte er bei der Außenstelle G. des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) die Anerkennung als Asylberechtigter.

Bei der Anhörung durch das Bundesamt gab der Kl. zu seinem Reiseweg an, er habe sein Heimatland am 29.11.1993 von Colombo aus mit dem Flugzeug verlassen und sei bis Moskau geflogen. Für Rußland habe er ein Transitvisum besessen. Von einem Schlepper sei ihm dort sein Reisepaß abgenommen worden. Er habe dann von einem Schlepper einen anderen Paß erhalten; der Schlepper habe ihm auch die Fahrkarte gekauft. Er sei dann am 2.12.1993 von Moskau mit der Bahn nach Deutschland gefahren und hier am 5.12.1993 angekommen. Bei der Einreise habe ihm ein Schlepper geholfen. An Uniformen der Kontrollorgane könne er sich nicht erinnern. Er sei dann von einem Schlepper zu seinem Vater gebracht worden.

Das Bundesamt lehnte mit Bescheid vom 24.1.1994 den Antrag auf Asylanerkennung ab und stellte fest, daß weder die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AusIG noch Abschiebungshindernisse nach § 53 AusIG vorliegen. Gleichzeitig wurde der Kl. aufgefordert, die BR Deutschland innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe dieser Entscheidung zu verlassen; für den Fall der Nichteinhaltung der Ausreisefrist wurde ihm die Abschiebung nach Sri Lanka angedroht und er darauf hingewiesen, daß er auch in einen anderen Staat abgeschoben werden könne, in den er einreisen dürfe oder der zu seiner Rückübernahme verpflichtet sei. Gegen den ihm am 27.1.1994 zugestellten Bescheid hat der Kl. am 2.2.1994 Klage erhoben. Mit Urteil vom 17.5.1995 hat das VG den angefochtenen Bescheid des Bundesamts aufgehoben und dieses verpflichtet, den Kl. als Asylberechtigten anzuerkennen sowie festzustellen, daß bei dem Kl. die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AusiG vorliegen. Der Kl. sei im Zeitpunkt der Ausreise aus Sri Lanka unmittelbar von politischer Verfolgung bedroht gewesen, da Tamilen mindestens seit Mitte 1990 im Norden Sri Lankas einer Gruppenverfolgung ausgesetzt seien. Ihm habe zu diesem Zeitpunkt auch keine inländische Fluchtalternative offengestanden, da er in anderen Teilen Sri Lankas, insbesondere im Großraum Colombo, nicht hinreichend sicher vor politischer Verfolgung gewesen sei. Diese Feststellungen seien auch zum Entscheidungszeitpunkt zu treffen.

II.

Die vom Senat zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung des Bundesbeauftragten ist begründet. Das VG hat der Klage hinsichtlich der Verpflichtung zur Asylanerkennung und der Feststellung der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AusIG zu Unrecht stattgegeben. Die Ablehnung des Asylbegehrens durch das Bundesamt erweist sich nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gegebenen Sach- und Rechtslage (§ 77 Abs. 1 AsylVfG) als rechtmäßig.

Der Kl. kann nicht die Anerkennung als Asylberechtigter verlangen, da nicht festgestellt werden kann, daß er ein politisch Verfolgter ist.

Zwar haben weder das Bundesamt noch das VG in den Gründen ihrer jeweiligen Entscheidung gewürdigt, daß der Kl. auf dem Landweg und damit aus einem sicheren Drittstaat im Sinne von Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG in das Bundesgebiet eingereist ist. Da aber dieser Drittstaat nach Auffassung des Senats nicht mit der notwendigen Sicherheit feststeht, kann dem Asylanspruch des Kl. die Einreise in das Bundesgebiet aus einem sicheren Drittstaat nicht entgegengehalten werden.

Gemäß Art. 16a Abs. 2 Satz 1 und 2 GG iVm § 26a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 AsylVfG kann sich auf das Asylgrundrecht des Art. 16a Abs. 1 GG grundsätzlich nicht berufen (Ausnahme: § 26a Abs. 1 Satz 3 AsylVfG), wer aus einem Mitgliedstaat der EG oder aus einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist. Die vorgesehene Festlegung sicherer Drittstaaten außerhalb der EG ist in § 26a Abs. 2 AsylVfG iVm Anlage I zum AsylVfG erfolgt. Danach gehören zu den sicheren Drittstaaten Finnland, Norwegen, Österreich, Polen, Schweden, Schweiz und die Tschechische Republik, wobei Finnland, Österreich und Schweden infolge ihres EG-Beitritts inzwischen durch Art. 16a Abs. 2 GG erfaßt sind. Dies bedeutet, daß Deutschland lückenlos von sicheren Drittstaaten umgeben ist, mit anderen Worten ein vollständiger »Cordon sanitaire« um das Bundesgebiet gelegt ist (Huber, Handbuch des Ausländer- und Asylrechts, Stand: Januar 1995 SystDarst IV Rn. 40).

Diese Bestimmungen sind auf den Kl. anzuwenden, weil dieser nach dem Inkrafttreten des Art. 16a GG (BGBl. I 1002) am 30. 6. 1993 und der Neufassung des AsylVfG (BGBl. I 1062), in Kraft seit dem 1.7.1993, nach Deutschland eingereist ist. Sie führen jedoch nicht zum Ausschluß des klägerischen Asylanspruchs. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der konkrete Drittstaat, aus dem der Kl. in das Bundesgebiet eingereist ist, bekannt wäre. Daran fehlt es jedoch hier.

Der Kl. hat zu diesem Komplex im Rahmen seiner Anhörung durch das Bundesamt angegeben, er sei zunächst von Colombo nach Moskau geflogen. Dort habe ihm ein Schlepper seinen Reisepaß abgenommen. Er habe dann von einem Schlepper einen anderen Paß und eine Fahrkarte erhalten, mit der er dann per Bahn in das Bundesgebiet gefahren sei. Bei der Einreise habe ihm wieder ein Schlepper geholfen, und an Uniformen von Kontrollorganen könne er sich nicht erinnern.

Der Senat hat den Kl. in der mündlichen Verhandlung nochmals über seinen konkreten Reiseweg vernommen. Danach kann nur festgestellt werden, daß der Kl. auf dem Landweg eingereist, nicht jedoch, über welchen konkreten Drittstaat er gekommen ist. Denn der Kl. hat angegeben, von Moskau aus mit dem Zug nach Deutschland gefahren zu sein, wobei er unterwegs einmal umgestiegen sei. An den Ort des Umsteigens könne er sich nicht erinnern. Er könne mangels Kenntnis auch keine weitere Angaben zu den Ländern machen, durch die er gereist sei. Während der Fahrt sei er selbst nicht kontrolliert worden; dies habe alles sein Schlepper erledigt. Er wisse davon, daß die Papiere einmal kontrolliert worden seien; ansonsten habe er die ganze Zeit geschlafen. Aufgrund dieser Angaben, an deren Richtigkeit zu zweifeln der Senat keinen Anlaß hat, läßt sich nicht feststellen, ob der Kl. durch die bei seiner Reiseroute in Betracht kommenden Staaten Polen oder Tschechische Republik eingereist ist. Da der Kl. einmal umgestiegen ist, kommen insoweit grundsätzlich beide Staaten in Betracht. Etwas anderes würde nur dann gelten können, wenn er während der Bahnfahrt von Moskau in das Bundesgebiet nicht umgestiegen wäre. Dann würde nämlich feststehen, daß er nur aus Polen eingereist sein kann, weil es zur damaligen Zeit nur eine direkte Zugverbindung nach Moskau in das Bundesgebiet gab, die über Polen führte (DB-Kursbuch 1993/94 S. B 46). Wenn aber ein einmaliges Umsteigen erfolgte, kann die Fahrtroute darüber hinaus auch über die Tschechische Republik gegangen sein (DB-Kursbuch 1993/94 S. B 47 f.), so daß die Berufung des Kl. auf das Asylgrundrecht nur dann ausgeschlossen wäre, wenn hierzu bereits die Feststellung ausreichen würde, der Asylbewerber sei auf dem Landweg und damit zwangsläufig über irgendeinen sicheren Drittstaat eingereist.

Die Beantwortung dieser Frage ist in Rechtsprechung und Literatur sehr umstritten. Während sich ein Teil dafür ausspricht, daß die Kenntnis des konkreten Drittstaats, aus dem der Asylbewerber in die BR Deutschland eingereist ist, für den Ausschluß des Asylgrundrechts nicht erforderlich ist (BVerwG, EZAR 208 Nr. 5; BayVGH, 31. 1. 1995 - 23 AA 94.34751 -; VGH BW, VBIBW 1995, 247; VGH BW, DVBI. 1994, 1414 = AuAS 1994, 271; VG Gießen, 31. 7. 1995 - 7 E 31218/95 -; VG Düsseldorf, 22. 5. 1995 - 24 K 4835/94 -, VG Koblenz, AuAS 1995, 152; VG Karlsruhe, 11. 4. 1994 - A 11 K 17232/93 -; VG Augsburg, 20. 1. 1994 - Au 7 K 93.30113 -; VG Kassel, 29. 12. 1993; Wollenschläger/Schramt, JZ 1994, 61, 65-, Hailbronner, ZAR 1993, 107, 114), vertreten andere die Auffassung, die Anwendung der Drittstaatenregelung setze die konkrete Feststellung voraus, aus welchem Drittstaat der Asylbewerber eingereist ist (OVG RhPf, NVwZ-Beilage 1995, 53; VG Leipzig, EZAR 208 Nr. 4; VG Bayreuth, NVwZ-Beilage 1995, 37 = InfAusIR 1995, 37; VG Schleswig, AuAS 1994, 124; Huber, aaO, SystDarst IV Rn. 179; Huber, aaO, dernn. Drittstaatenregelung in Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG, § 26a AsylVfG, IV Rn. 2; Marx, AsylVfG, 3. Aufl. 1995, § 26a Rn. 12; GK-AsylVfG, Stand: August 1994, § 26a AsyiVfG Rn. 15; Kanein/Renner, AusIR, 6. Aufl., 1993, § 26a AsylVfG Rn. 6 ff.; Schieber, VBIBW 1995, 344, 346; Möller/Schütz, DVBI. 1995, 864, 868; Renner, ZAR 1993, 118, 120; Henkel, ZDWF-Schriftenreihe Nr. 58, S. 3; wohl auch: Classen, DVBI. 1993, 700; letztlich offengelassen: Zimmermann, Das neue Grundrecht auf Asyl, 1994, S. 281).

Dies kann auch nicht deshalb offengelassen werden, weil eine Anerkennung des Kl. als Asylberechtigter - was noch auszuführen ist - bereits aus anderen Gründen ausgeschlossen ist (aA: Ruge, NVwZ 1995, 733, 735). Die Beantwortung dieser Frage hat nämlich zunächst Bedeutung hinsichtlich der Tenoritrung und damit auch bezüglich der Rechtskrafterstreckung einer Entscheidung. Kommt ein Gericht - anders als das Bundesamt - zu dem Ergebnis, daß der Asylantrag nach § 26a AsylVfG abzulehnen ist, darf es sich nicht darauf beschränken, nur die Klage des Asylbewerbers gegen den Bescheid des Bundesamts abzuweisen, sondem muß vielmehr in Anwendung des § 31 Abs. 4 AsylVfG diesen Bescheid aufheben und feststellen, daß dem Ausländer aufgrund seiner Einreise aus einem sicheren Drittstaat kein Asylrecht zusteht. Daß sich daraus andere Rechtskrafterstreckungen ergeben als bei einer Abweisung der Klage, liegt auf der Hand. Darüber hinaus kommt dieser Frage Bedeutung in den Fällen zu, in denen der Ausländer einen »weiteren« Asylantrag stellt, der dann entweder als Folgeantrag (§ 71 AsylVfG) oder als Zweitantrag (§ 71 AsylVfG) zu behandeln ist.

Entgegen der Auffassung des VGH BW (aaO; vgl. auch VG RhPf, aaO) kann der Wortlaut des Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG nicht als sprachlich so eindeutig eingestuft werden, daß damit für eine Auslegung kein Raum mehr bliebe. Danach kann sich auf Art. 16a Abs. 1 GG nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der EG oder aus einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist. Für die Gesetzesauslegung ist es ohne Bedeutung, ob der Gesetzgeber üblicherweise bei Gesetzen den bestimmten oder den unbestimmten Artikeln verwendet. In beiden Fällen ist die Norm nur anwendbar, wenn sie aufgrund Subsumtion und Tatsachenfeststellung auf eine bestimmte Person oder einen bestimmten Umstand bezogen werden kann. Soll eine Rechtsfolge auch eintreten, wenn wahlweise mehrere Sachverhalte festgestellt werden können (Alternativ- oder Wahlfeststellung), kommt dies üblicherweise klar im Gesetzestext zum Ausdruck, beispielsweise durch die Formulierung »entweder... oder«. Wird dagegen nur der unbestimmte Artikel verwandt, wirkt sich damit im allgemeinen nur der abstrakte Charakter von Normen aus. Eindeutigkeit aus dem Wortlaut heraus und damit eine entsprechende gesetzgeberische Absicht können danach für Art. 16a Abs. 2 GG nur dann angenommen werden, wenn eine Formulierung dieser Regelung unter Wahl eines anderen bestimmten Artikels ebenfalls möglich gewesen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Eine dahingehende Formulierung (etwa: »... aus dem anderen Drittstaat einreist...«) ließe nämlich sprachlich völlig unberücksichtigt, daß es mehr als nur einen sicheren Drittstaat gibt (vgl. Art. 16a Abs. 2 GG und Anlage I zu § 26a AsylVfG). Deshalb kann der Wortlaut des Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG nicht als eindeutig angesehen (vgl. Schieber, aaO, S. 345) und damit die aufgeworfene Frage nicht ohne weiteres beantwortet werden. Deshalb erscheint eine am Wortlaut orientierte Auslegung, daß der Ausländer »aus einem konkret bekannten Drittstaat« einreisen muß, naheliegend, zumindest auch nicht von vornherein als ausgeschlossen, so daß der Wortlaut der Drittstaatenregelung letztlich als offen anzusehen ist (Giesler/Wasser, Das neue Asylrecht, 1993, S. 35). Der Gesetzgeber hat von der Möglichkeit, dieses Problem, das ihm aus dem Gesetzgebungsverfahren bekannt war, eindeutig in die eine oder andere Richtung zu entscheiden, keinen Gebrauch gemacht. Immerhin wäre eine der folgenden Formulierungen (»... aus einem in der Anlage I zu § 26a AsylVfG genannten Drittstaat...«) oder («... aus einem konkret bekannten sicheren Drittstaat …« schon erheblich deutlicher gewesen. Eine entsprechende Klarstellung hätte - selbst wenn dies aus politischen Gründen nicht mehr im Rahmen der Änderung des Grundgesetzes möglich erschienen wäre - zumindest in der Vorschrift des § 26a AsylVfG noch erfolgen können.

Aus Sinn und Zweck der Drittstaatenregelung und deren Entstehungsgeschichte ergibt sich für den erkennenden Senat, daß für die Anwendung der Drittstaatenregelung der fragliche Drittstaat, aus dem der Asylbewerber eingereist ist, konkret feststehen muß.

Hintergrund dieser Regelung ist die Überlegung, daß ein politisch Verfolgter, der über einen sicheren Drittstaat in das Bundesgebiet gekommen ist, eines Schutzes gerade in Deutschland nicht mehr bedarf (BT-Drs. 12/4450, 20). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es hier: »Die Regelung beruht darauf, daß ein vor politischer Verfolgung Flüchtender in dem ersten Staat um Schutz nachsuchen muß, in dem ihm dies möglich ist. Außerdem muß es dem Ausländer möglich sein, nach Rückkehr in den sicheren Drittstaat, über den er eingereist ist, ein dort eingeleitetes Verfahren auf Schutzgewährung zu Ende zu führen oder ein noch nicht gestelltes Schutzersuchen nachzuholen. Die Drittstaatenregelung erschöpft sich insgesamt nicht in Feststellungen über den Reiseweg des Asylsuchenden, sondern sie hat auch die Rückkehr des Betroffenen in den schutzbietenden Drittstaat zum Ziel. Daraus folgt nach Auffassung von SPD und FDP, daß die Anwendung der Drittstaatenregelung nicht losgelöst von der Kenntnis über den konkreten, für die Rückkehr des Ausländers in Frage kommenden Drittstaat erfolgen kann. Deshalb erfordert der Ausschlußtatbestand des Abs. 1 (von § 26a AsylVfG) die Feststellung, über welchen sicheren Drittstaat der Ausländer eingereist ist. Nach Auffassung der CDU/CSU bedarf die Annahme des Ausschlußtatbestandes einer solchen Feststellung nicht; ausreichend ist vielmehr die Feststellung, daß er nicht über einen anderen Weg als über einen sicheren Drittstaat eingereist ist.«

Darüber hinaus sollen die Änderungen der asylrechtlichen Vorschriften auch der innerstaatlichen Umsetzung des Schengener Übereinkommens (BGBl. 1993 I 1010) dienen (BT-Drs. 12/4450 S. 14). Ziel des Schengener Übereinkommens war na, »zu verhindern oder zu erschweren, daß ein Ausländer gleichzeitig oder nacheinander unter Ausnutzung des Wegfalls der BinnengrenzkontroIlen (innerhalb der Staaten der EG) Asylanträge in mehreren Vertragsstaaten stellt«, und »die vorhandenen Ressourcen für die Durchführung von Asylverfahren nicht durch Mehrfachprüfungen zu belasten« (BT-Drs. 12/4450 S. 15), aber auch zu verhindern, daß Asylsuchende innerhalb des Vertragsgebiets zu »refugees in orbit« werden, also zu Flüchtlingen, für deren Asylantrag sich aus formalen Gründen letztlich kein Staat verantwortlich fühlt (Schieber, aaO, S. 345; zu diesem Problem: vgl. auch Zimmermann, aaO, S. 206 ff.). In den Abkommen von Schengen und Dublin ist dabei nicht materielles Asylrecht geregelt; es geht vielmehr darum, die Zuständigkeit zur Prüfung eines Asylbegehrens zwischen den Vertragsstaaten festzulegen. Dabei wird an forrnale Gründe angeknüpft, nämlich daran, ob ein Vertragsstaat ein Visum für den Ausländer ausgestellt hat oder an welchem Ort der Ausländer erstmals in das Vertragsgebiet eingereist ist. Dies bedeutet, daß nach diesen Abkommen als Kriterium für die Frage, welches Land für einen bestimmten Ausländer zur Prüfung des Asylbegehrens zuständig ist, konkrete Feststellungen - zB über den Einreiseort - notwendig sind.

In der Begründung der vom Innenausschuß letztlich beschlossenen Fassung der Vorschriften zum AsylVfG wird die anfangs vertretene Rechtsauffassungen der Fraktion der CDU/CSU nicht mehr wiederholt. Demgegenüber ist die SPD-Fraktion auf ihre Position zur Drittstaatenregelung noch einmal ausdrücklich zurückgekommen. Im Abschlußbericht des Innenausschusses (BT-Drs. 12/4984 S. 46 ff.) heißt es in diesem Zusammenhang: »Hinsichtlich der Handhabung der Drittstaatenregelung in der Praxis hat die Fraktion der SPD es für unabdingbar gehalten, daß in Fällen, in denen die Vermutung bestehe, daß jemand aus einem sicheren Drittstaat kommt, die Zuständigkeit des sicheren Drittstaats jedoch nicht zweifelsfrei festgestellt werden könne, ein Asylverfahren durchgeführt werden müsse. Art. 16a Abs. 1 dürfe nicht durch eine Wahlvermutung der Verwaltung außer Kraft gesetzt werden. Dem Flüchtling müsse genau nachgewiesen werden, über welches Land er eingereist sei.«

Dieser Wertung hat sich die Bundesregierung angeschlossen und erklärt, daß es hinsichtlich der Drittstaatenregelung darauf ankomme, daß erwiesen sein müsse, daß der Betreffende aus dem Drittstaat gekommen sei; darüber hinaus werde man zu einer noch stärkeren Identifizierung kommen und eine verstärkte Grenzkontrolle erwägen müssen (BT-Drs. 12/4984 S. 46). Entgegenstehende Auffassungen der Fraktion der CDU/CSU und der FDP enthält der Abschlußbericht nicht, so daß daraus die Schlußfolgerung gezogen wird, die CDU/CSU-Fraktion habe an ihrer ursprünglichen Auffassung nicht mehr festgehalten (GK-AsylVfG, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 15). Dies erscheint vor dem Hintergrund, daß die SPD-Fraktion ihr Verständnis der Drittstaatenregelung für unabdingbar erklärt hat und wegen der Änderung des Grundgesetzes eine breite parlamentarische Mehrheit für das Gesetzesvorhaben erforderlich war, auch durchaus nachvollziehbar (OVG RhPf, aaO).

Selbst wenn jedoch auch noch am Ende des Gesetzgebungsverfahrens dieser Dissens zwischen den Fraktionen bestanden haben sollte (vgl. Ruge, NVwZ 1995, 733, 735), kommt dem für die Auslegung der Drittstaatenregelung wegen der insoweit eindeutigen Stellungnahme der wesentlich von der CDU/CSU getragenen Bundesregierung keine entscheidende Bedeutung zu. Zwar handelt es sich bei der Bundesregierung »nur« um eines der Verfassungsorgane der BR Deutschland. Dies schmälert aber keineswegs das dieser Stellungnahme beizulegende besonders hohe Gewicht. Das Gesetzgebungsverfahren ging auf eine Initiative der Bundesregierung zurück, und es kam zu einem abgestimmten Gesetzentwurf der Bundesregierung und allen Fraktionen des Bundestages mit Ausnahme der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Der Bundesregierung war aus dem Innenausschuß der ursprüngliche Dissens zwischen der SPD-Fraktion und der CDU/CSU-Fraktion hinsichtlich der Drittstaatenfrage bekannt, unter Zugrundelegung der von ihr von Anfang an verfolgten Absicht (s.o.) und in Kenntnis der benötigten Parlamentsmehrheit zur Änderung des Grundgesetzes war das Gesetzvorhaben aber nur zu verwirklichen, wenn im Zusammenhang mit dem Grundrechtsausschluß darauf abgestellt wurde, daß der Drittstaat, aus dem der Asylbewerber eingereist ist, bekannt ist. Eine andere Betrachtung hätte aufgrund der Position der SPD-Fraktion, dies für unabdingbar anzusehen, die Grundgesetzänderung und damit das Gesetzesvorhaben insgesamt gefährdet.

In dem als Präambel zum Asylkompromiß bezeichneten Abschnitt (Haberland, ZAR 1994, 3) des Ergebnisses der Verhandlungen von CDU/CSU, SPD und FDP zu Asyl und Zuwanderung vom 6. 12. 1992 (Giesler/Wasser, aaO, S. 225 f.) heißt es ua:«Die Fraktionen stimmen überein, daß die Zuwanderung nach Deutschland begrenzt und gesteuert werden muß sowie der Mißbrauch des Asylrechts verhindert und der Schutz tatsächlich politisch Verfolgter gewährleistet werden müssen.... Wir wollen eine gemeinsame europäische Politik, die die Fluchtursachen bekämpft und Asyl und Zuwanderung regelt...« Ziel einer Neuregelung des Asylrechts war es ua, dem wirklich politisch Verfolgten weiterhin Schutz und Zuflucht zu gewähren, aber eine unberechtigte Berufung auf das Asylrecht zu verhindem und diejenigen Ausländer von einem langwierigen Asylverfahren auszuschließen, die des Schutzes der BR Deutschland deswegen nicht bedurften, weil sie offensichtlich nicht oder nicht mehr aktuell politisch verfolgt sind (BT-Drs. 12/4152 S. 3). Daraus und aus der unveränderten Übernahme des Wortlauts des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG aF in Art. 16a Abs. 1 GG ergibt sich, daß der Gesetzgeber an der Verbürgung des Schutzes vor politischer Verfolgung als ein Individualgrundrecht festgehalten hat.

Mit dem Ausschluß der Asylgewährung nach der Einreise aus einem sicheren Drittstaat wird das politische Ziel verfolgt, Deutschland von dem weiteren Zugang von Flüchtlingen auf dem Landweg abzuschotten und die mit den Flüchtlingsbewegungen in und nach Europa verbundenen Lasten möglichst gleichmäßig auf die europäischen Nachbarn zu verteilen (vgl. Renner, ZAR 1993, 118, 119; vgl. auch GK-AsylVfG, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 1; Giesier/Wasser, aaO, S. 226), so daß das A und O der Drittstaatenregelung in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit besteht, den Ausländer an den sicheren Drittstaat zu überstellen (Schieber, VBIBW 1995, 343, 345). Die Drittstaatenregelung soll damit Asylbewerber vom deutschen Asylrecht ausschließen, die in einem anderen Staat Schutz finden könnten. Dies bedingt aber zwangsläufig, daß der konkrete Drittstaat bekannt sein muß, weil nur dann der Asylbewerber in diesen Drittstaat zurückverbracht werden kann.

Dies ist dann der Fall, wenn der Ausländer an der Grenze aufgegriffen wird. Dann ist ihm die Einreise zu verweigern (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG), geschieht dies im grenznahen Bereich, ist er von der Grenzbehörde (§ 18 Abs. 3 AsylVfG) oder von der Ausländerbehörde (§ 19 Abs. 3 AsylVfG iVm § 61 Abs. 1 AusIG) zurückzuschieben. Dabei ist nach Auffassung der Bundesregierung die Einreiseverweigerung nur bei unstreitiger oder bewiesener Einreise aus einem sicheren Drittstaat statthaft (BT-Drs. 12/4984 S. 46). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber bei der Drittstaatenregelung aber auch berücksichtigt, daß es kaum gelingen wird, die Grenzen so zu kontrollieren, daß eine unerlaubte Einreise unmöglich wird. Er mußte deshalb Regelungen für eine Gruppe von Asylbewerbern erlassen, die, was vorhersehbar war, in ihrer Größenordnung im Verhältnis zur Gesamtzahl der Asylbewerber nicht als untergeordnet eingestuft werden konnte. Mangels Asylantragstellung bleiben in diesem Zusammenhang bereits die Ausländer unberücksichtigt, die schon an der Grenze in den Drittstaat zurückgeschoben wurden. Darüber hinaus fallen die Asylbewerber, für die die Flughafenregelung des § 18a AsylVfG gilt, und die, die auf dem Luftweg direkt aus dem Verfolgerstaat einreisen, nicht in diese Kategorie. Für alle anderen Asylbewerber - und dies dürfte ein erheblicher Teil sein - stellt sich damit die Notwendigkeit der Feststellung, ob in ihrem Fall die Drittstaatenregelung eingreift. Damit kommt dieser Regelung auch für den Fall der illegalen Einreise in das Bundesgebiet auf dem Landweg bei anschließend gestellten Asylantrag eine erhebliche Bedeutung zu, wovon der Gesetzgeber bei realistischer Betrachtungsweise ausgehen mußte. Diese Konstellation hat ihren Niederschlag in § 31 Abs. 1 Satz 3 AsylVfG gefunden, wonach bei einer Ablehnung des Asylantrags nach § 26a AsylVfG die Entscheidung des Bundesamts zusammen mit der Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylVfG dem Ausländer selbst zuzustellen ist. Soll der Ausländer in einen sicheren Drittstaat abgeschoben werden, ordnet das Bundesamt die Abschiebung in diesen Staat an (§ 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG).

Daraus folgt, daß im Falle der Abschiebungsanordnung der konkrete Drittstaat bekannt sein muß. Zwar ist die Rückführbarkeit des Asylbewerbers nicht Voraussetzung für die Anwendung des § 26a AsylVfG (Kanein/Renner, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 7); es droht aber ansonsten ein De-facto-Problem (GK-AsylVfG, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 7; Hailbronner, ZAR 1993, 108, 114), und der Kreis der flüchtlingsrechtlich unerwünschten refugees in orbit würde ohne Not vergrößert (Renner, ZAR 1993, 118, 120). Ließe man die Einreise über irgendeinen sicheren Drittstaat als Ausschlußgrund zu, würde dadurch die unerwünschte Gruppe der refugees in orbit weiter vergrößert. Bei einer solchen Konstellation könnte sich der Asylbewerber in Deutschland nicht auf Asyl berufen; dies gilt aber auch in den angrenzenden Staaten, da diese in der Regel eine Übernahme des Asylbewerbers ablehnen werden, weil gerade nicht feststellt, daß er über ihr Gebiet nach Deutschland eingereist ist. Ein solches Ergebnis widerspricht aber auch dem Willen des Gesetzgebers, der den Schutzumfang in Anknüpfung an die Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Asylbewerbers begrenzen (BT-Drs. 12/4152 S. f.) und auch verhindern wollte, daß aus formalen Gründen sich kein Staat für die Schutzgewährung zuständig fühlt (Möller/Schütz, aaO, S. 867); schließlich sollte sich die Drittstaatenregelung nicht in der Feststellung des Reisewegs des Asylbewerbers erschöpfen, sondem die Rückführung des Asylbewerbers in den schutzgewährenden Drittstaat zum Ziel haben (BT-Drs. 12/4450 S.20).

Zu berücksichtigen ist weiterhin, daß es sich bei Art. 16a Abs. 2 SAtz 1 GG um eine Ausnahmevorschrift handelt (Kanein/Renner, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 8). Deshalb ist eine solche Norm eher eng und nicht weit auszulegen (Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 353 ff.), so daß auch dieser Aspekt dafür spricht, daß für die Anwendung der Drittstaatenregelung ein bestimmter Staat festgestellt werden muß (OVG RhPf, aaO, S. 54).

Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, der Asylbewerber werde bei einer solchen Betrachtungsweise geradezu zur Vernichtung seiner Reisedokumente und zur Verschleierung seines Reiseweges ermuntert, so daß die Asylbewerber, die ihren Reiseweg verschleierten, gegenüber denjenigen bevorzugt würden, die ihren Mitwirkungspflichten auch bezüglich des Reiseweges nachkämen (VGH BW, aaO; VG Augsburg, aaO; Hailbronner, ZAR 1993, 111, 114). Zum einen bedeutet die Drittstaatenregelung einen Ausschlußtatbestand vom Asylgrundrecht, und dieser Ausschlußtatbestand kann nicht seinerseits zum Maßstab für weitere Restriktionen genommen werden (VG Leipzig, EZAR 208 Nr. 4 S. 5; Huber, aaO, demn. Drittstaatenregelung in Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG, § 26a AsylVfG, IV, Rn. 4). Darüber hinaus spricht die Regelung in § 30 Abs. 3 Nr. 5 iVm § 25 Abs. 1 Satz 2 AsylVfG, wonach ein unbegründeter Asylantrag bei gröblicher Verletzung der Aufklärungspflicht des Asylbewerbers über seinen Reiseweg als offensichtlich unbegründet abzulehnen ist, gegen die Annahme, daß der Verschleierung des Reisewegs im Zusammenhang mit der Drittstaatenregelung entscheidende Bedeutung zukommen kann. Diese Vorschrift ist dahingehend zu verstehen, daß zunächst zu prüfen ist, ob der Asylantrag unbegründet ist, und erst wenn dieses Ergebnis feststeht, der Frage nachzugehen ist, ob der Asylantrag wegen der Verletzung von Mitwirkungspflichten als offensichtlich unbegründet abzulehnen ist (GK-AsylVfG, aaO, § 26a AsylVfG Rn. 15; Huber, NVwZ 1993, 736, 741). Dies bedeutet, daß die Verschleierung des Reisewegs und damit die fehlende Feststellung, aus welchem (sicheren) Drittstaat der Asylbewerber eingereist ist, nach den Vorstellungen des Gesetzgebers bei einem glaubwürdig geschilderten Verfolgungsschicksal einer damit verbundenen Anerkennung als Asylberechtigter nicht entgegensteht.

Schließlich ist ein Verständnis des Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG dahingehend, daß für die Annahme des Ausschlußtatbestands die Feststellung genügt, der Asylbewerber könne nicht über einen anderen Weg als über einen sicheren Drittstaat eingereist sein, weil er auf dem Landweg nach Deutschland gekommen sei, ohne Feststellung des konkreten Drittstaats, aus dem die Einreise erfolgte, mit dem im Rahmen der Asylgesetzgebung immer angeführten Zwecken (Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung; vgl. BTDrs. 12/4152 S. 3) überhaupt nicht in Einklang zu bringen. In einem solchen Fall ist dem Asylbewerber nur die Berufung auf Art. 16a Abs. 1 GG verwehrt; ihm muß es jedoch trotz der Drittstaatenregelung unbenommen bleiben, sich auf § 51 Abs. 1 AusIG zu berufen. Das Bundesamt muß, wenn es eine Abschiebungsandrohung in das Heimatland des Asylbewerbers beabsichtigt, weil eine Anordnung der Abschiebung nach § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG mangels Kenntnis des Drittstaats ausscheidet, die Frage einer politischen Verfolgung des Asylbewerbers im Rahmen des § 51 Abs. 1 AusIG ebenfalls umfassend klären. Auch daraus kann entnommen werden, daß die Drittstaatenregelung in erster Linie auf die Situation an der Grenze zugeschnitten ist, weil dort der Drittstaat - regelmäßig - bekannt ist. Davon ist auch letztlich der Gesetzgeber ausgegangen. In der Begründung zum Gesetzentwurf BT-Drs. 12/4152 S. 4) heißt es insoweit: »Eine derartige Zuordnung als Drittstaat bewirkt den Ausschluß einer Berufung auf das Asylgrundrecht, so daß auch keine Vorwirkung im Sinne eines vorläufigen Bleiberechts entstehen kann. Das ermöglicht es, die Betroffenen an der Grenze zurückzuweisen oder unverzüglich in den sicheren Drittstaat zurückzubringen.«

Dagegen spricht nicht, daß der Gesetzgeber im Hinblick darauf, daß es nicht möglich sein wird, die Grenzen lückenlos zu überwachen, auch die Konstellation im Auge hatte, daß es dem Ausländer, obwohl er auf dem Landweg in das Bundesgebiet eingereist ist, gelingt, einen Asylantrag zu stellen. Auch in diesem Fall macht es durchaus einen Sinn, die Drittstaatenregelung zu prüfen. Denn es erscheint möglich, daß es durch sonstige Umstände (zB Angaben des Asylbewerbers, Zeugen, Fahrkarte, Fahrtroute o. ä.) gelingt, eindeutig festzustellen, aus welchem Drittstaat der Asylbewerber gekommen ist.

Nach alledem setzt die Anwendung der Drittstaatenregelung voraus, daß der Drittstaat, aus dem der Asylbewerber eingereist ist, feststeht.