Nuevo apoyo para las personas refugiadas ayudará también a las comunidades de acogida, según el Banco Mundial

Xavier Devictor es Asesor del Grupo de Fragilidad, Conflicto y Violencia del Banco Mundial y lidera el trabajo del Banco sobre el desplazamiento forzado como un desafío de desarrollo.

En el período previo a la adopción de un nuevo Pacto Mundial sobre Refugiados, que pide un reparto más justo de la responsabilidad en la respuesta a los movimientos de refugiados, explica el nuevo apoyo disponible para los países que acogen a un gran número de refugiados.

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¿Qué hay detrás del mayor compromiso del Banco Mundial en la respuesta a las situaciones de refugiados?

Nuestro mandato trata la reducción de la pobreza y la promoción de la prosperidad compartida. Desde nuestra perspectiva, las personas refugiadas, desplazadas internas y las personas que viven en comunidades de acogida tienden a ser pobres o vulnerables. Respaldarlas es una parte central de nuestro mandato.

Ha habido un gran progreso en el desarrollo en todo el mundo. Menos personas viven en la pobreza extrema, que ahora tiende a concentrarse en puntos, ya sea geográficamente o en grupos sociales específicos. Los refugiados y las comunidades de acogida forman parte de estos grupos.

¿De qué manera son los refugiados más vulnerables que otras personas pobres?

En primer lugar, se trata de personas que a menudo han perdido todo muy rápidamente en términos de activos físicos y financieros, así como de redes sociales y capital social. Se han sometido a pruebas muy traumáticas y necesitan apoyo adicional.

Además, los refugiados tienden a vivir en un entorno de incertidumbre. En varios países, tienen un acceso muy limitado al trabajo, a la escuela o al sistema de atención de la salud.

En la mayoría de los lugares, también viven en regiones que son más pobres que el promedio nacional y donde hay menos oportunidades. El ochenta por ciento de los refugiados viven en países que han tenido un desempeño económico menor que el promedio mundial. Y en estos países, alrededor del 72 por ciento de los refugiados viven en regiones con menor poder adquisitivo que el promedio nacional. Entonces, terminan en una región pobre de un país pobre.

“Las personas planearon asumiendo que volverían a casa el año próximo”.

Finalmente, debido a la incertidumbre sobre lo que traerá el mañana, los refugiados tienen un horizonte de planificación a muy corto plazo. Por ejemplo, en un informe de Human Rights Watch de hace aproximadamente un año sobre la educación de los sirios en Turquía, se informó que algunos padres dijeron que sus hijos no podían acceder a la escuela en árabe. Podrían haber ido a una escuela pública turca, pero para hacerlo tendrían que aprender turco y aprender turco les tomaría un año. Como pronto regresarían a Siria, no tenía sentido. Excepto que esto fue hace seis años. Entonces, las personas planearon asumiendo que volverían a casa el año próximo. Esto tiene grandes consecuencias para la próxima generación.

Este tipo muy específico de pobreza y vulnerabilidad requiere una atención especial.

¿Cuáles son los elementos clave de una “respuesta para el desarrollo” al desplazamiento forzado, y cómo es diferente del enfoque tradicional?

La respuesta para el desarrollo es un complemento de lo que existe, no de un sustituto. No es una nueva forma que va a reemplazar a la vieja usanza. Se trata de agregar a lo que existe como parte de un conjunto más amplio de intervenciones de la comunidad internacional.

Nuestro apoyo es para los refugiados y las comunidades de acogida. Creemos que podemos contribuir más a las dimensiones socioeconómicas de una situación: el acceso al trabajo, el acceso a los servicios y, básicamente, la capacidad de recuperar un grado de normalidad en su vida y tener la oportunidad de progresar.

El otro aspecto crítico es traer algunas de las lecciones del desarrollo, que es ante todo sobre políticas e instituciones. Los proyectos no desarrollan países. Son un medio para un fin, una forma de apoyar la adopción de buenas políticas o el fortalecimiento de las instituciones.

Recientemente, el Banco Mundial introdujo nuevos tipos de financiamiento para los países de ingresos bajos y medianos que acogen a un gran número de refugiados. ¿Qué tipo de problemas pueden abordar estos nuevos instrumentos?

Lo que estamos tratando de hacer con estos nuevos instrumentos de financiamiento es abordar un desajuste entre nuestro modelo de financiamiento basado en el país y el hecho de que los refugiados no viven en sus propios países. Y estamos tratando de proporcionar recursos adicionales además de los que estarías disponible en circunstancias normales y en términos muy favorables para los países de acogida.

“Ya no tienes que elegir entre personas refugiadas y no nacionales, y tu propia población”.

Si eres el país A y tiene derecho a recibir 100 millones de dólares del Banco Mundial, aún obtendrá 100 millones, sino que obtendrás 20 o 30 millones adicionales en beneficio de los refugiados y las comunidades de acogida. Ya no tienes que elegir entre personas refugiadas y no nacionales, y tu propia población. Puedes hacer ambas cosas.

¿Cuánto de las finanzas son subvenciones y cuánto son los préstamos?

Para los países de bajos ingresos, los más pobres del planeta, como algunos países del África subsahariana y del sur de Asia, como Bangladesh, normalmente intervenimos a través de una parte del Grupo del Banco Mundial denominada Asociación Internacional de Fomento (AIF). Actualmente se encuentra en el ciclo 18 (IDA-18) y ofrece a los países una combinación de créditos y subvenciones, dependiendo de su situación macroeconómica y de deuda. Para la mayoría de los países, la parte de crédito es un préstamo de más de 38 años con un interés cero por ciento, del cual no se cancela nada en los primeros seis años.

Ahora ingresamos dinero en este programa a través de la denominada Sub-Ventana IDA-18 para refugiados y comunidades de acogida, que otorga en subvenciones para aquellos países que fueron elegibles para recibir subvenciones en virtud de la AIF, y la mitad en subvenciones, la mitad en créditos para países que fueron elegibles para el crédito.

Esto no es solo dinero para los refugiados; también es dinero para las comunidades de acogida. Y no estamos financiando asistencia de emergencia, sino inversiones que generarán beneficios económicos para el país. La mayoría de los países consideran extremadamente ventajoso recibir asistencia en estos términos.

Para los países de ingresos medianos, como el Líbano y Jordania, participamos a través de una parte del Grupo del Banco Mundial denominada BIRF, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Pedimos dinero prestado de los mercados financieros en términos extremadamente buenos, luego prestamos este dinero a los países de medianos ingresos, que normalmente no pueden acceder a esas condiciones favorables en los mercados financieros. Para proyectos que benefician a los refugiados y las comunidades de acogida, para pagar la tasa de interés de nuestros préstamos, movilizamos recursos de los donantes a través de la Facilidad Global de Financiamiento Concesional (GCFF). Esencialmente, países como Líbano y Jordania pueden acceder a estos recursos para un enfoque en los refugiados y las comunidades de acogida en términos muy favorables, similar a los créditos de la AIF.

¿Cuál es su mensaje, entonces, para esos Estados que preguntan por qué deberían tener que solicitar préstamos para hacer frente a la acogida de refugiados que son una responsabilidad internacional?

Un mensaje clave es que esto no es dinero para asistencia humanitaria. Esto es dinero que pueden usar para desarrollar una parte de su país que no está bien atendida en términos de servicios y que no funciona muy bien económicamente.

“Los hospitales, las escuelas y las carreteras que se han construido se mantendrán”.

Y pensando en que en algún punto las personas refugiadas retornarán a sus hogares, los hospitales, las escuelas y las carreteras que se han construido no, se quedarán.

La forma en que lo enmarqué recientemente con un país que formuló esta pregunta fue: piense en ello como dinero extra para desarrollar una parte de su país que necesita urgentemente desarrollo. Y lo único que le estamos preguntando, si estamos financiando este hospital, es permitir que los refugiados accedan al hospital, lo cual no le cuesta mucho una vez que se construye el hospital. Poder brindar atención médica adicional a los refugiados también es parte de sus intereses nacionales de salud pública.

Piense que tiene acceso a dinero externo en condiciones muy favorables (préstamos o donaciones de cero por ciento) para desarrollar una parte de su país que lo necesite.

¿Cuáles son los ejemplos de buenas inversiones en áreas de acogida de refugiados que beneficiarán a las comunidades locales, aun después de que los refugiados se vayan?

El impacto económico en las comunidades de acogida no es homogéneo. Afecta de forma diferente a los distintos grupos de la comunidad. Sin embargo, hay un aspecto en el que los impactos son claramente negativos y afectan a todas las personas, y es donde los suministros son limitados, o donde toman tiempo en adaptarse, como las escuelas, los centros de salud y el ambiente. Y es allí donde creemos que hay una gran necesidad de asistencia.

Una vez más, no son los proyectos los que cambian las cosas. Lo que cambiará las cosas es si los gobiernos adoptan políticas sólidas y fortalecen las instituciones responsables de reforzar estas políticas. Tomemos el ejemplo de Etiopía, donde estamos tratando de apoyar un programa gubernamental para construir zonas económicas especiales, zonas industriales, para tratar de crear empleos para los etíopes. Como parte de este esfuerzo, también están dispuestos a proporcionar una serie de permisos de trabajo para refugiados. Ahora las zonas industriales se mantendrán incluso cuando los refugiados continúen o regresen. Pero lo que creemos que marcará la diferencia son las zonas industriales y el hecho de que las personas estarán autorizadas a mudarse de los campamentos y a tener un trabajo.

Entonces, esto se trata en parte de lo tangible, como una escuela o un centro de salud, pero también de sistemas, políticas, instituciones como los sistemas de protección social y las zonas industriales donde los inversores privados pueden venir e invertir y crear empleos.

El aumento en el financiamiento para el desarrollo, a largo plazo y el apoyo a las comunidades de acogida es muy bienvenido. Pero cuando hay una nueva crisis de refugiados, la ayuda humanitaria debe comenzar rápido. ¿Existe el peligro de que este nuevo enfoque en el desarrollo llame la atención y los fondos del trabajo humanitario?

No creo que nadie piense seriamente que el financiamiento para el desarrollo es un sustituto de la ayuda de emergencia en los primeros meses de una crisis. Para mí, la pregunta es un poco diferente.

Un informe de hace un par de años muestra que el 89% de la asistencia humanitaria se destina a crisis que han durado más de tres años, y el 66% a crisis que duran más de ocho años. Lo que significa que estamos utilizando un instrumento, la asistencia humanitaria, diseñado para responder a emergencias y enfrentar situaciones que duran más tiempo.

“La asistencia para el desarrollo no puede sustituir a la asistencia humanitaria”.

Creo que probablemente habrá un replanteamiento de cuál es la combinación correcta de intervención a través de la asistencia humanitaria versus intervención a través de la asistencia para el desarrollo. Tener esta conversación, sobre la combinación correcta, bajo qué condiciones y si todavía tiene sentido utilizar la asistencia humanitaria en una crisis que ha durado más de ocho años, es una buena conversación. Al mismo tiempo, debemos destacar el hecho de que la asistencia para el desarrollo no puede sustituir a la asistencia humanitaria; tiene que complementarlo.

Parece lógico y menos costoso dejar que los refugiados trabajen y puedan mantenerse en lugar de darles limosnas, pero los países de acogida a menudo tienen sus propias preocupaciones políticas internas. ¿Cuál sería un buen argumento para dejar que los refugiados trabajen o tengan negocios propios?

Un modelo que le dice a las personas que no pueden trabajar, sino que se va a encargar darles alimento es tremendamente caro y, francamente, sobrepasa lo que la comunidad internacional puede permitirse. Tampoco es digna, coloca a las personas en una posición de dependencia y es muy contraproducente desde la perspectiva de las soluciones.

Si pone a las personas en una situación en la que, durante 10 o 15 años, no pueden trabajar, es una tontería creer que una vez que regresen a su país, mágicamente volverán a trabajar. De hecho, enfrentarán las mismas dificultades que los desempleados de larga duración en los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos).

En segundo lugar, la realidad es que, en la mayoría de las situaciones, la asistencia humanitaria no es suficiente para alimentar a las personas. La gente trabaja de manera informal. Ellos son como tú y yo, tienen que traer comida a la mesa esta noche. Entonces, la pregunta es si dejas que las personas trabajen ilegalmente, porque en la práctica eso es lo que va a suceder, o si tratas de formalizar eso.

“Las personas podrán trabajar según sus habilidades”.

Formalizar el trabajo tiene al menos dos o tres beneficios. El primero es que evita el crecimiento de una economía informal, que en algunos países también tiene algunos elementos muy desagradables. El segundo aspecto es que las personas podrán trabajar según sus habilidades. Entonces, los médicos no tienen que convertirse en conductores de taxi, los maestros pueden ser maestros. Y, finalmente, para aquellos países que tienen un sistema efectivo de impuestos, el gobierno podrá recuperar algunos beneficios de ellos.

Un punto clave en esta cuestión de trabajo es que el impacto [de los flujos de refugiados] es distributivo. Algunas personas pierden, algunas personas ganan. Si evita que los refugiados trabajen legalmente, los empuja a empleos menos calificados en los sectores informales y, por lo tanto, define el trabajo del grupo económico social inferior en la sociedad de acogida como el área que será desafiada. Mientras que si le das a los refugiados el derecho al trabajo y el uso de sus habilidades, los efectos se distribuirán en todo el espectro socioeconómico.

¿Existe entonces un vínculo entre la capacidad de los refugiados para ganarse la vida en el exilio y un eventual regreso?

Necesitamos pasar del lenguaje del retorno al lenguaje sobre el retorno exitoso, que es del interés del país de acogida porque, cuando el país de acogida quiere que la gente regrese, no solo que regresen por tres meses sino que sea un retorno para siempre. Todos quieren retornos exitosos.

Entonces, ¿qué hace que el retorno tenga éxito? Primero son las circunstancias en el país de origen, si la paz realmente se mantiene. Pero también hay muchos factores individuales. La evidencia muestra que las personas que tienen más probabilidades de tener éxito al regresar son las personas que regresan con algunas habilidades y algo de dinero. En otras palabras, son personas que han podido trabajar.

Para obtener más información, descargue el informe "Desplazados por la fuerza: hacia un enfoque de desarrollo que apoye a los refugiados, los desplazados internos y sus anfitriones", producido por el Banco Mundial en asociación con el ACNUR.