ACNUR: ¿cómo honrar un mandato?

Las víctimas de la guerra no son sólo sus heridos y muertos. Entre ellas se cuentan también los dramas humanos que la acompañan en una especie de danza macabra de sufrimientos. Los niños abandonados, las profundas heridas psicológicas, los ahorros perdidos, las separaciones, y -probablemente la mayor tragedia - los refugiados. El fenómeno del asilo es en gran medida hijo dilecto de la guerra.

No es de extrañar entonces que las dos grandes guerras del siglo XX (entre muchas otras, también grandes, pero menos difundidas) fueran ocasión para propulsar la creación de los organismos internacionales de protección de refugiados.

De la primera de ellas surgió la designación de un Alto Comisionado para los Refugiados en la persona del biólogo y explorador noruego Fridtjof Nansen. Luego de la Segunda Guerra, se creó, quizás recordando la primera nominación, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (OACNUR).

Fridtjof Nansen no fue ciertamente un hombre común. Doctorado en biología, con una tesis sobre la histología del sistema nervioso, pasó pronto de los pequeños a los grandes espacios. A los treinta y dos años organizó una expedición para alcanzar el Polo Norte. Cambiando el sistema de las tentativas anteriores, que preferían superar la naturaleza atravesando el desierto helado, ideó e hizo construir un barco con diseño y potencia suficiente para mantenerse a flote atravesando el hielo. Su nombre, Fram ("Adelante" en noruego), resume en mas de un sentido la vida de su creador. Con este medio, que en vez de enfrentar la Naturaleza prefería servirse de ella, navegó a la deriva por cerca de tres años circundando Groenlandia y explorando el Artico. Su expedición siguió finalmente a pie y llegó a los 8"14" Norte, latitud jamás alcanzada por el hombre hasta entonces.

De los desafíos de la naturaleza pasó a los desafíos del hombre. En 1919 Nansen encabezó la Delegación noruega ante la Sociedad de las Naciones. Su fama, acompañada de sus dotes diplomáticas, lo llevó a asumir una difícil misión humanitaria: la repatriación de alrededor de 450.000 prisioneros de guerra provenientes de veintiséis países.

El éxito de esta empresa le valió la designación hoy ya histórica, de primer Alto Comisionado para los Refugiados. Con la misma energía con que explorara el micro y el macro mundo se comprometió en la defensa de los refugiados. Si bien el Fram había quedado atrapado en los hielos, su estilo continuaba en el hombre. En agosto de 1921 Nansen asumió su cargo de Alto Comisionado y debió afrontar la ciclópea tarea de integrar o reasentar en terceros países a millones de personas desarraigadas. La creación del que hoy se conoce como "Pasaporte Nansen" permitió su identificación y facilito la logística de tan formidable operación. Nansen recibió el Premio Nobel de la Paz en 1922. Murió en 1930, a los sesenta y nueve años de edad. Su nombre figura entre los próceres de la causa de las Naciones Unidas y la defensa de los exiliados.

Los refugiados de la década del 30 fueron un termómetro avanzado de la futura Segunda Guerra, puesto que ya se registraron casos de asilo de austríacos y alemanes. Durante esta década el numero de refugiados trepo a 800.000, entre ellos, además, rusos, armenios, asirios, checoslovacos, españoles, alemanes de los Sudetes y Saar. La Sociedad de las Naciones intervino entonces a través de diversos Comités u organizaciones "ad hoc" según las circunstancias. La Segunda Guerra Mundial acentúo aun mas el problema, puesto que produjo cerca de treinta millones de desplazados. Si bien aproximadamente siete millones se repatriaron mediante la acción humanitaria de la UNRRA (Administración de las Naciones Unidas de Socorro y Reconstrucción), la situación estaba lejos de ser resuelta. Además comenzaron a llegar nuevas olas de refugiados provenientes de Europa del Este. Si bien se crea al principio la OIR (Organización Internacional para los Refugiados) operando con un mandato muy limitado, ya se vela como inminente la fundación de un organismo mayor.


La creación del ACNUR

Aun dentro de sus limitaciones, el trabajo realizado por la OIR fue excepcionalmente eficiente. Mas de un millón de refugiados se reinstalaron en terceros países y aproximadamente 70.000 fueron repatriados. Sin embargo, cerca de 400.000 quedaron en tránsito ante la imposibilidad de su reinstalación principalmente debido a la edad o disminuciones físicas.

Los cambios políticos en Europa del Este y la tensión que generó la llamada Guerra Fría provocaron nuevas olas de refugiados. A pesar de las reticencias de algunos Estados, la clara oposición de otros y los temores de muchos países a exponerse a la invasión de refugiados, las Naciones Unidas decidieron la creación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, adoptada por voto de la Asamblea General el 14 de diciembre de 1950. El nuevo organismo abrió sus puertas en Ginebra el 1 de enero de 1951 y el primer Alto Comisionado de la posguerra fue el holandés Gerrit Jan van Heuven Goedhart, un abogado dedicado al periodismo, con una vida que en algunos aspectos recordaba los ribetes heroicos del propio Nansen, dada su riesgosa militancia en la resistencia.

El documento que dio vida al ACNUR, en mas de un sentido su acta de fundación, es el Mandato para los refugiados por el cual este Organismo recibe una instrucción expresa de la Asamblea General de proporcionar a los refugiados "protección internacional ... y buscar soluciones permanentes ... ayudando a los Gobiernos y ... a las organizaciones privadas a facilitar la repatriación voluntaria de los refugiados o su asimilación en las nuevas comunidades nacionales". Este documento, no obstante algunos desajustes por el paso del tiempo, mantiene aun hoy vigencia y de hecho opera como base legal en el caso de actividades en países que no hayan ratificado la Convención o que lo hayan hecho bajo reservas.

El Estatuto del ACNUR

• l. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, actuando bajo la autoridad de la Asamblea General, asumirá la función de proporcionar protección internacional, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, a los refugiados que reúnan las condiciones previstas en el presente Estatuto, y de buscar soluciones permanentes al problema de los refugiados, ayudando a los gobiernos y, con sujeción a la aprobación de los gobiernos interesados, a las organizaciones privadas, a facilitar la repatriación voluntaria de tales refugiados o su asimilación en nuevas comunidades nacionales (.... )

• 2. La labor del Alto Comisionado tendrá carácter enteramente apolítico, será humanitaria y social (...).

El propio Estatuto preveía la elaboración de una Convención Internacional relativa a la protección de los refugiados. En efecto, a fines de 1950 ya se estaba redactando el borrador de la Convención relativa al Estatuto de los refugiados que quedaría lista pocos meses mas tarde, con precisión el 28 de julio de 1951. Si el Mandato constituía una suerte de acta de fundación, la nueva Convención podría equipararse a la Constitución del Alto Comisionado.

Bien puede decirse que con este documento el ACNUR adquirió una autoridad legal y moral que ha facilitado y conferido prestigio a su acción.

Quién es refugiado?

El refugiado es sobre todo una víctima. De acuerdo con la Convención de 1951 y el Protocolo de 19ó7 sobre el Estatuto de los refugiados, el termino refugiado se aplica a toda persona que "debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país...".

Quizás por cierta ingenuidad, quizás también porque aun los Estados no estaban preparados para una comprensión profunda del problema de los refugiados, el mandato del ACNUR se otorgo inicialmente por solo tres años, bajo la suposición de que en ese breve plazo se encontrarían soluciones. En 1954 era evidente que ese término debía ser ampliado. El Mandato del Alto Comisionado se renovó por cinco años y a partir de entonces extensiones sucesivas, siempre de cinco años, han sido acordadas. Hoy, a casi cuarenta y cinco años de su creación, el ACNUR no tiene todavía un mandato permanente, quizás porque la Humanidad no ha querido formalmente renunciar a la esperanza de que algún día el problema de los refugiados desaparezca.

La propia definición de refugiado recogida en el artículo primero de la Convención, pero ya adelantada en el Capítulo Segundo del Estatuto, contiene otra limitación temporal muy importante, propia de la coyuntura histórica de la posguerra. La declaración de reconocimiento del status de refugiado debe fundarse y por consecuencia limitarse, a «acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 ». En otras palabras, se clausura la posibilidad de nuevos hechos justificadores de tal condición. Es obvio que la realidad enfiló por distintos caminos que los que previeron, quizás idealmente, sus legisladores.

Las situaciones de conflicto que afloraron ya en la década del 50 (la crisis en Hungría, la guerra de Argelia, los cambios políticos de China) demostraron que el joven Organismo debía atender situaciones similares pero nuevas y no solamente reducirse a aquellas por las que se había creado. La Asamblea General, sobre la base del Mandato, confío al ACNUR el manejo de estas nuevas situaciones aunque su sostén jurídico se concibió varios años mas tarde con la sanción del Protocolo sobre el Estatuto de los refugiados, firmado en Nueva York el 31 de enero de 1967.

El propósito principal del Protocolo es abolir la limitación temporal existente en la Convención. Era ya mas que evidente entonces que, como el propio documento lo cita en sus considerandos, habían surgido "nuevas situaciones de refugiados desde que la Convención fue adoptada" y que por ello era "conveniente que gocen de igual estatuto todos los refugiados comprendidos en la definición de la Convención independientemente de la fecha limite del 1 de enero de 1951". Se requirió pues a los Estados que ratificasen adicionalmente el Protocolo, acto que efectivamente se cumplió, puesto que, a la fecha, prácticamente todos los Estados ratificantes de la Convención de Ginebra han también ratificado el Protocolo de Nueva York.

Existen otros documentos nacionales o regionales que han permitido confirmar, y aun desarrollar, los principios de las Convenciones mencionadas. Pero hasta nuestros días estos tres grandes acuerdos internacionales, el Estatuto creador de la Oficina de diciembre 1950, la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967, siguen constituyendo las piedras fundamentales de operación del Alto Comisionado en el mundo.

Todos sabemos que no basta la mera enunciación legal para resolver las múltiples situaciones de la realidad. Una cosa es la vigencia de la ley, otra su eficacia. Así como el cincel modela la piedra, la realidad ha ido biselando estos documentos sacando a la luz extensiones, limitaciones y nuevas aplicaciones, muchas de ellas no imaginadas por el Primer Legislador. En esta dinámica, a veces áspera, se ha ido desenvolviendo el trabajo de estos cuarenta años. Permítasenos echar un vistazo a algunas - solamente algunas - de sus grandes coyunturas.

El concepto de refugiado

El Estatuto del ACNUR y luego la Convención de 1951 proponen una rica y precisa definición de refugiado, hoy en día "clásica" de la jurisprudencia internacional. Según ella para ser refugiado se requiere tener un fundado temor de ser perseguido por razón de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opiniones políticas. Debe encontrarse fuera de su país y no poder o no querer valerse de la protección de su país de origen, o, en caso de tratarse de un apátrida, encontrarse fuera del país donde tuviera antes su residencia habitual y no poder o no querer regresar a el. En estos magros términos, la Convención ha resuelto impecablemente el concepto de refugiado. El temor no puede ser fantasioso, debe corresponder a un fundamento razonable; las causas no son las propias de un delito común o de un deseo social de emigrar, se encuentran enunciadas con precisión; la imposibilidad de retorno puede ser objetiva ("no poder") o subjetiva ("no querer"); para valerse de la protección la persona que la solicita debe encontrarse fuera del país de origen.

Sobre la base de esta definición, el ACNUR y los Tribunales de los Estados Miembros han desarrollado una larga experiencia y diseñado una jurisprudencia que ha ido delineando los términos, reajustándolos a las mil circunstancias en que un ser humano se encuentra necesitado de protección ante la falta de seguridad en su país de origen. La determinación individual de la condición de refugiado es una de las mas arduas tareas de los Estados Miembros y del propio ACNUR.

No obstante sus excelencias, esta definición no ha podido cubrir todas las circunstancias de asilo. En primer lugar tropieza con la inmensa tarea de la determinación individual, responsabilidad muy pesada si se pretende ejercerla con dignidad. Pues, por mejor definición que se disponga: Cómo aplicarla seriamente, caso por caso, frente a masivos pedidos de asilo? Cómo captar todos los meandros escondidos detras del "no pueda" o "no quiera" retornar a su país?

Desde un principio el ACNUR se vio desafiado no solo por el reclamo individual del estatuto de refugiado sino por la afluencia multitudinaria de personas que escapaban como producto de una situación generalizada de conflicto. Se dio en Europa, por ejemplo, luego de la crisis de Hungría de 1956 cuando cerca de 180.000 solicitantes de asilo llegaron a Austria y unos 20.000 a Yugoslavia.

Sin embargo, es en Africa donde se registran los mayores flujos por causas ligadas a la subsistencia del "establishment" colonial, las prácticas de discriminación, las luchas de liberación o los enfrentamientos étnicos.

A partir de 1956, con el recrudecimiento de la guerra de la independencia de Argelia, comienzan a afluir miles de personas a los países limítrofes reclamando asilo. En 1958, entre Túnez y Marruecos hay cerca de 200.000 argelinos en búsqueda de protección. Se encomienda al ACNUR su gestión junto a la Liga de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Entre 1959 y 1961, dejan Ruanda cerca de 60.000 personas provenientes de la minoría étnica Tutsi refugiándose principalmente en la región del Kivu, en Zaire.

Nuevamente, sobre la base de los "buenos oficios" interviene el ACNUR. También hacia Zaire convergen, desde mediados de 1960, ciudadanos de Zambia miembros de la religión Lumpa. El ACNUR asistió a esta minoría desde 1969. Además, desde los años 50, cientos de miles de personas venidas de Sudáfrica, Zimbabwe (ex-Rodesia) o Namibia han pedido asilo a causa de la discriminación racial.

Estos y muchos otros eventos similares hacen reflexionar a los legisladores africanos. En Addis Abeba, el 10 de septiembre de 1969 se aprueba la Convención de la Organización de la Unidad Africana que regula los aspectos específicos de los problemas de los refugiados en Africa, documento que fue auspiciado y promovido por el ACNUR. El artículo primero de la Convención, párrafo segundo, introduce una extensión del concepto de refugiado, aplicándolo también a "toda persona que, a causa de agresión externa, ocupación, dominio extranjero o grave perturbación del origen público en toda o una parte del país de origen o de ciudadanía, se vea obligada a abandonar la propia residencia habitual para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o de ciudadanía".

Si bien esta definición no contradice los términos de la Convención de 1951, contiene una ampliación de las causas que resumen las razones de intervención del ACNUR en los años posteriores. No estamos solo ante la posibilidad de una persecución individual sino ante hechos de naturaleza general que envuelven a toda una comunidad. El refugiado puede además haber sido perseguido individualmente, y de hecho ha sido así en muchos de los casos, pero su condición está ahora fundada en la situación de conflicto, en el entorno violento, que justifica la huida del país.

La Convención Africana ha tenido el mérito de fundar por escrito la razón de intervención del ACNUR aun cuando no se hayan verificado los requisitos propios de la Convención de 1951. La Convención entró en vigor en junio de 1974 y hasta el momento cuarenta y dos países africanos la han ratificado, lo que en buen romance significa un 80% del Continente. Han sido varios los términos que fundaron los diversos pedidos de intervención del ACNUR, sea calificando su actividad como de "buenos oficios", sea refiriéndose a las personas protegidas como "desplazadas" en vez de refugiadas. Finalmente ha perdurado la expulsión "situación similar a la de refugio" que ha superado el intríngulis legal.

Por supuesto, ha habido desde entonces diversas tentativas académicas para matizar la primera definición. Entre otras, vale la pena citar la del Coloquio de Cartagena de Indias, Colombia, en noviembre de 1984. El ACNUR auspició dicho Coloquio, que contó con la asistencia de representantes de los Estados, principalmente latinoamericanos, y otras personalidades. En Cartagena se recogió, por un lado, la amarga experiencia de persecución en razón de los gobiernos autoritarios de América del Sur de los años 70 y 80 y, por el otro, se debía enfrentar la nueva situación de asilo que vivía América Central como consecuencia de los diversos conflictos regionales. La definición de Cartagena, que por ahora tiene solamente la fuerza de una opinión compartida internacionalmente, considera «también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público». Como se ve, un nuevo aspecto aparece al mencionarse la «violación masiva de los derechos humanos», circunstancia obviamente inspirada en las condiciones vigentes en los países del Sur de América Latina durante los regímenes autoritarios militares.

Demostrarían estas mas recientes acepciones que la antigua y clásica enunciación de la Convención de 1951 ha perdido vigencia? No nos parece. Mas bien se trata de una precisión del concepto destinada a incorporar nuevas realidades y superar las condiciones materiales de una intervención de urgencia. El sentido central de un "temor fundado" se mantiene intacto en todas las diversas tentativas de definición.

LA PROTECCIÓN A LOS REFUGIADOS

La expulsión

La Convención de Ginebra describe con detalle lo que podríamos denominar los derechos de los refugiados. En general contiene los principales derechos individuales y sociales propios de las Constituciones modernas. Se trata de lograr una integración jurídica del refugiado, asegurándole los beneficios propios de un extranjero privilegiado y, en mas de un caso, equiparándolo a los nacionales del país de asilo.

Pero sin duda están especialmente tratadas las circunstancias propias de la expulsión del país, reguladas por el juego de los artículos 32 y 33 de la Convención. La expulsión de un refugiado del territorio de asilo puede poner en grave riesgo el motivo central de la protección: su defensa contra la persecución.

Así pues un Estado sólo puede expulsar a un refugiado basándose en motivos de seguridad nacional o de orden público. Aun la misma orden de expulsión debe estar garantizada por la apelación ante un tribunal local y no podrá ejercitarse hasta no lograr la admisión en un tercer Estado que asegure su asilo.

De naturaleza todavía mas sería es la protección contra la expulsión no querida hacia su país de origen, conocida con el termino francés refoulement. En este caso, la Convención es aun mas drástica cuando asegura que: "Ningún Estado podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas" (art. 33). Sobre este acto no caben excepciones o reservas.

La práctica de este principio ha sido motivo de innumerables operaciones de seguridad individual o masiva. No han faltado los momentos difíciles en que el cumplimiento de la responsabilidad internacional significaba presencia física en las fronteras, visitas en cárceles, protestas ante Gobiernos y a veces escenas dramáticas en aeropuertos o puestos de frontera.

La protección de los campos de refugiados

La salida hacia el país vecino del conflicto ha sido una de las modalidades habituales de huida del país de origen. Ante la violencia imperante en el propio país, la gente opta por el cruce de las fronteras y lo lógico es que intente en un primer momento localizarse en las áreas mas cercanas a la línea de limites. Así ocurrió, por ejemplo, con los Tutsi refugiados en la región del Kivu en Zaire entre 1959 a 1961, los chadianos refugiados en Kusseri, Camerún, en 1979, emplazados casi enfrente de la propia ciudad capital del Chad, NÝamena, pero del lado opuesto del río Chari, divisorio de fronteras; con los guatemaltecos arribados a México, en el Estado de Chiapas a pocos kilómetros de la frontera en los años 1978 a 1980; o con los camboyanos y laosianos establecidos en puntos fronterizos de Tailandia después de 1975.

El establecimiento espontaneo en zonas vecinas a las fronteras ha provocado tensiones y no pocos actos de ataque o violencia. Por ello una Conclusión del Comité Ejecutivo del ACNUR (N° 22, año 1981) establece el principio de que los campos deben localizarse a una "distancia razonable" de la frontera.

Sin embargo, la transferencia de los campos de refugiados ha creado todavía mas polémicas y no pocas veces actos adicionales de violencia. Los refugiados buscan protección pero no quieren alejarse excesivamente de sus propias casas a las que aspiran retornar algún día. No es fácil, y mucho menos en países del Tercer Mundo, encontrar zonas cercanas aptas para el establecimiento de miles de personas y los costos son increíblemente altos para las exhaustas arcas de la Organización.

Un problema ligado a la localización de campos cercanos a las áreas de violencia es el peligro de que los niños queden involucrados en el enfrentamiento. Por ello la protección de los niños de los riesgos inherentes a la violencia o las actividades bélicas ha sido objeto de numerosos acuerdos y declaraciones tanto internacionales como nacionales. Una actividad muy interna es desplegada por el ACNUR y agencias voluntarias a fin de evitar que los menores de edad sean reclutados o empleados en tareas de apoyo bélico. El traslado de los campamentos a zonas alejadas de la frontera es, también en este aspecto, altamente positivo.

La seguridad interna de los campos es un tema dificilísimo. Como en todas las sociedades humanas, los campos de refugiados no son islas pacíficas o ausentes de tensiones. No siempre es fácil asegurar el orden ya que mas de una vez la necesidad de mantener la tranquilidad impide la presencia de fuerzas de seguridad armada dentro de los campos. Una extenuante labor social se realiza para mantener la calma interna.

Una cuestión no menos inquietante en la administración digna de los campos es la necesidad de mantener la neutralidad. Existen diversas disposiciones del Comité Ejecutivo del ACNUR en el sentido de resguardar la neutralidad de los campos de refugiados y su independencia del conflicto. Sin embargo, es muy difícil evitar las mil maneras de propaganda, adhesión y aun de incitación a la violencia que pueden emerger. Las Naciones Unidas deben muchas veces enfrentarse a la acción de elementos infiltrados en los campos, las presiones de reclutamiento para uno u otro bando, la propaganda radial y las distintas maneras de agudizar el enfrentamiento a través de noticias alarmantes o falsas.

Lo expuesto no pretende crear una imagen negativa de los campos, sino dar una idea realista de los enormes problemas que significa asumir la protección de los refugiados. Un día en un campo de refugiados es una experiencia inigualable de protección real y no meramente teórica.


La asistencia

Es interesante observar que la Convención de Ginebra de 1951 nada prevé acerca de la asistencia a refugiados. El Estatuto del ACNUR se refiere únicamente a la "búsqueda de soluciones duraderas" y, al indicar las funciones de operación del ACNUR, agrega: "facilitando la coordinación de los esfuerzos de las organizaciones privadas que se ocupen del bienestar social de los refugiados".

De allí se deduce que en este campo específico de acción el ACNUR no es operacional. Esto no es siempre posible en los hechos. Mas de una vez, el ACNUR ha de asumir actividades de asistencia quizás no previstas en sus documentos fundacionales, pero absolutamente necesarias ante una emergencia.

Sin embargo, lo habitual es que la asistencia social de refugiados en sus diversos niveles de alimentación, construcción de alojamientos, salud, educación u orientación legal, sea efectuada a través de los Estados o de las Agencias no Gubernamentales. El ACNUR mantiene las funciones de supervisión de los programas, control financiero y asesoramiento técnico, y en los países no desarrollados financia casi todas las actividades de asistencia social. Solo en los casos de los países industrializados el Estado ha asumido la mayor parte de esta responsabilidad económica.

La ejecución de los programas de asistencia es confiada entonces sea al propio Estado, sea a las Agencias no Gubernamentales que en ambos casos actúan como socios operacionales del ACNUR. Valga esta ocasión para agradecer y hacer notar una vez mas el trabajo, la devoción y aun el sacrificio de miles de personas, sean ellos profesionales o técnicos, médicos o enfermeros, educadores, asistentes sociales o voluntarios, que en todo el mundo han dedicado lo mejor de sus años y a veces sus vidas íntegras a acompañar a los refugiados. Recientemente una monja norteamericana que durante años había trabajado en un campo de refugiados guatemaltecos en El Tesoro, Honduras (y de la que solo conocemos su nombre, Juanita), al producirse la repatriación de los refugiados a sus pueblos resolvió volverse con ellos y quedarse con quienes ya se habían incorporado a su propia vida.

La asistencia, por otro lado, varía según sea ejecutada en la ciudad o en campos de refugiados. En el primer caso, tendrá una función de acompañamiento a la integración o la subsistencia en el nuevo medio y en general se agota en la ayuda material durante el primer tiempo y la eventual orientación posterior. En el caso de los países europeos occidentales ha sido en general promovida y financiada por los Estados. Esta asistencia tiene características mas vitales en los campos de refugiados, particularmente en el Tercer Mundo, que dependen casi enteramente del exterior. La asistencia incluye entonces la obtención de alimentos y su distribución, el emplazamiento de alojamientos, generalmente muy precarios, la educación primaria de niños y adultos, la asistencia de salud y sanitaria. Por ello muchas veces los campos de refugiados se convierten en verdaderas ciudades al mismo tiempo cerradas, integrales y dependientes.

Este aspecto del servicio puede ser también muy creativo. Se debe trabajar habitualmente en condiciones precarias, debido a que los presupuestos de asistencia internacional son siempre frágiles. En mas de un caso, en condiciones logísticas muy difíciles. Los refugiados optan por cruzar la frontera y acampar; a veces estos emplazamientos iniciales están alejados de cualquier paso habitual, no hay rutas y el acceso y abastecimiento es arduo y caro. Muchas veces faltan las condiciones mínimas de cualquier asentamiento razonable, por ejemplo el agua. No siempre existen posibilidades de comunicación adecuadas con el exterior. En otras ocasiones, los refugiados pertenecen a etnias o comunidades con un lenguaje propio o con una estructura social peculiar. En algunos casos, la división del trabajo es diversa dentro de la comunidad y no se pueden ni se deben aplicar criterios preconcebidos. Los alimentos obtenidos por donación internacional no siempre corresponden a la costumbre alimentaria de los refugiados, habituados a otros sabores o ingredientes.

El respeto y la preservación de la cultura de origen son un desafío adicional. Por un lado el ACNUR y las Agencias operacionales deben estimular una integración del refugiado en la nueva sociedad, por otro, es necesario respetar su propia cultura, imprescindible para su identidad personal. Con qué lengua enseñar? Qué historia impartir? Qué costumbres preservar? Las respuestas quedan siempre abiertas y sujetas a la sensibilidad, la inteligencia y la creatividad de los que trabajan con los refugiados.

El reasentamiento

El traslado de los refugiados a un tercer país, distinto del de primer asilo, no es ciertamente la mejor solución. Esta operación, conocida en la terminología interna como "reasentamiento" o "reinstalación", implica el desarraigo definitivo del refugiado y la casi certeza de que no retornará a su propia patria. La operación en sí es generalmente lenta y las familias de refugiados se ven sometidas al castigo adicional de sujetarse a una especie de extenuante "sala de espera", sin tener la seguridad de dónde y cuando serán reasentadas, y ni siquiera si realmente serán reasentadas en un tercer país. Un grupo relativamente pequeño de países establecen cuotas anuales de reasentamiento informándolo al ACNUR. Pese a su generosidad e interés, estas cuotas son insuficientes para cubrir el número siempre creciente de solicitudes de reinstalación.

De ahí que el ACNUR no haya adoptado una política de estímulo del reasentamiento, salvo que esté justificado por circunstancias excepcionales. Estas circunstancias están relacionadas con la excesiva afluencia de refugiados en un solo país de asilo o bien con aspectos relativos a su seguridad en las regiones donde se encuentran, sean éstas de tránsito o de asilo.

Después de la guerra de Viet Nam, en 1975, comenzó la salida en masa de indochinos, bien por vía terrestre hacia Tailandia, bien por mar (los conocidos boat people) hacia toda el área vecina a la península de Indochina: Malasia, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, etc. El contingente total superó el millón de personas y era evidente que los países receptores no estaban ya en condiciones de soportar la pesada carga de los solicitantes de asilo. Se organizó entonces una especie de puente internacional de reinstalación principalmente dirigido hacia Estados Unidos, Francia, Canadá, Australia, países que a su vez organizaron con éxito su integración interna.

Tras del golpe de estado en Chile de 1973, al que siguieron situaciones políticas similares en los países vecinos de América del Sur, se hizo muy difícil mantener en la región, por razones de seguridad, a los muchos sudamericanos refugiados. Nuevamente debió emplearse como solución el reasentamiento principalmente en Europa, a partir de Perú, Argentina y Brasil que solo concedían una residencia provisional.

Una situación similar ocurrió en Uganda a partir de 1972, cuando el gobierno dispuso la expulsión de miles de asiáticos residentes en el país. Debido a la extrema urgencia de la situación, la reinstalación debió efectuarse en brevísimo tiempo.

En otros países que mantenían la vigencia de la reserva geográfica a la Convención de Ginebra, el reasentamiento de refugiados se convirtió en política habitual ante la imposibilidad de legalizar su residencia en el primer país de asilo. Quedan, por cierto, los excepcionales casos vulnerables que, por una razón especial de desamparo social o minusvalía física, deben ser ubicados en países más preparados para facilitar su rehabilitación o integración. Algunos países industrializados disponen de reducidas cuotas especiales para minusválidos o incapacitados cuya atención no es posible proporcionar en el país de asilo. La reinstalación se ha convertido así en una política de solución ultima ante el fracaso de otras soluciones duraderas.

Según las circunstancias puede ser aceptable, pero el desarraigo social que significa obliga a aplicarla muy prudentemente.

La repatriación

Se dice en ACNUR que "la repatriación es la mejor solución". Para comprender este principio, es necesario recordar que cuando el ACNUR habla de repatriación se refiere a un retorno voluntario y no forzoso. Cuando un refugiado decide volver es porque ha tomado conciencia de que no vivirá en mejor lugar que en su propia tierra. Además, ello significa que las circunstancias en su país de origen favorecen la seguridad de su retorno.

De hecho, el ACNUR está siempre efectuando operaciones de repatriación. Los refugiados vuelven individualmente o en familia y a veces pueblos enteros, en tanto que otras personas, familias o pueblos, todavía se quedan.

Algunos han creído superada la sutil barrera de la seguridad personal y otros, en cambio, con razones igualmente válidas, la consideran todavía no levantada. Por ello es que la repatriación es tradicionalmente supervisada por el ACNUR. La verificación de la voluntad de retorno necesita de la garantía internacional y pocos Estados pretenden asumir tal responsabilidad.

Son muchas las operaciones de retorno masivo. AI terminar la guerra de Argelia y una vez declarada su independencia, cerca de 200.000 argelinos fueron repatriados de los países vecinos. Siguiendo la independencia de los territorios de colonización portuguesa en Africa, cientos de miles de personas retornaron a Guinea-Bissau, Mozambique y Angola, especialmente entre los arios 1975 y 197ó. Los nicaragüenses, que a la caída del Gobierno de Somoza (1979) se habían repatriado por miles, volvieron (aunque no los mismos) a pedir refugio en los años 80 y al final de la década nuevamente se repatriaron; en ambas ocasiones el ACNUR tuvo una participación decisiva.

Miles de refugiados de Guinea Ecuatorial establecidos en España y Portugal regresaron a su país a partir de 1979. El retorno de cerca de 43.000 Namibiaños, al llamarse a elecciones libres en Namibia en 1989, marco otra repatriación exitosa y masiva. Los años 90 han sido escenario de nuevas importantes repatriaciones. Tras los acuerdos de París de 1991, que pusieron fin a 12 años de guerra en Camboya, 370.000 refugiados regresaron al país gracias al programa de repatriación voluntaria organizado por el ACNUR. El restablecimiento de la paz en Mozambique en octubre de 1992 permitió la repatriación de los cientos de miles de personas que habían encontrado asilo en los países vecinos. En 1994, 800.000 refugiados volvieron a su país.

La repatriación es bella, es uno de los momentos mas felices y gratificantes de nuestro trabajo. Ninguno de los que trabajan en el ACNUR ha podido sustraerse a la ansiedad feliz que acompaña este acto. Es una canción de esperanza, un retorno a los suyos y al mas intimo yo.

La integración

Seguramente lo que el ACNUR llama integración en el país de asilo resulta ridículamente inadecuado para la sociología. La integración, la propia integración de un individuo a la tierra extranjera, puede llevar mas de una generación. Es difícil pensar que la mera circunstancia de tener una residencia legal, una autorización para trabajar, algunas facilidades materiales y el goce jurídico de los derechos que la Convención concede a los refugiados, pueda ser suficiente para que una persona modifique su cultura y los infinitos hábitos sociales necesarios para asimilarse a un medio extraño.

Sin embargo, con la limitación de los medios materiales que dispone el ACNUR para llevar a cabo esta actividad, no se puede aspirar a mucho mas. De acuerdo con la Convención, corresponde al ACNUR el asegurar una política de protección al refugiado y entre las funciones aparece ciertamente la de “promover todos los medios necesarios para mejorar la suerte de los refugiados". De hecho, la integración varia según los casos, a veces porque tocan en suerte países de mayor desarrollo económico que poseen medios para facilitar la integración, otras porque la nueva comunidad comparte su cultura con la del país de origen, finalmente otras en razón de alguna política especial dirigida a facilitar el asentamiento de poblaciones extranjeras. En ese contexto el ACNUR financia la asistencia inicial del refugiado, fomenta el acceso a la capacitación y especialmente la educación de los niños en el nuevo medio.

Una mención especial merecen los proyectos de integración de refugiados en los países industrializados. Durante los últimos quince años, estas naciones han acogido cerca de dos millones de exiliados, incluyendo los indochinos reasentados después de la Guerra de Vietnam, así como europeos del Este o ciudadanos de otros continentes. La integración de estas personas -la mayoría de origen urbaño- incluye, en algunos países, no solo la regularización legal y laboral sino la orientación social, la enseñanza de la lengua y aun la capacitación laboral. En ciertos casos la asistencia es ejecutada por el propio Estado (Francia, Canadá), en otros a través de los llamados Concilios de Refugiados (Concilio de Refugiados Danés, Británico, Concilio Italiaño para Refugiados, Comisión Española de Ayuda al Refugiado, etc.) que a veces reciben subvención estatal y otras no. Una variante del modo de asistencia es efectuarla a través de patrocinadores colectivos o individuales, como en EEUU.

Otro ejemplo singular es el proyecto de integración iniciado en China a fines de 1978. Unos 27ó.000 refugiados vietnamitas, la mayor parte de origen chino, fueron reasentados en centros agrícolas de las provincial de Yunnan, Guangxi, Guangdong y Fujian, con una inversión de aproximadamente cincuenta millones de dolores. Dicha suma incluye no solo los propios proyectos de pesca y agricultura, sino también alojamiento, estructura sanitaria y escuelas.

Pacem in Terris respecto de los refugiados
Puesto que amamos en Dios a todos los hombres con paterna caridad, consideramos con profunda aflicción los casos de refugiados, cuya multitud -innumerable en nuestra época- lleva consigo muchos y acerbos dolores.

Esto ciertamente se manifiesta en que los gobernantes de algunas naciones restringen demasiado los limites de una justa libertad, dentro de los cuales es posible a los ciudadanos vivir una vida digna de hombres.

Más aun en tales naciones a veces hasta es puesto en duda o incluso negado del todo, el derecho mismo a la libertad. Cuando esto sucede, viene a trastornarse del todo el recto orden de la sociedad civil porque la autoridad publica está esencialmente destinada a promover el bien común y tiene como su principal deber el de reconocer el adecuado ámbito de la libertad y la salvaguardia de sus derechos.

Por lo mismo, no estará aquí de mas recordar a todos que los refugiados poseen la dignidad propia de personas y que se les han de reconocer los derechos consiguientes, derechos que no han perdido solo porque hayan quedado privados de su nacionalidad.

Pues bien, entre los derechos de la persona humana también se cuenta el que cada uno pueda emigrar al país donde espere poder atender mejor a si y a los suyos. Por lo cual, es deber de las autoridades publicas el admitir a los extranjeros que vengan y, en cuanto lo permita el verdadero bien de esa comunidad, favorecer los intentos de quienes pretenden incorporarse a ella como nuevos miembros.

Por ese motivo aprovechamos la presente oportunidad para aprobar y elogiar públicamente todas las iniciativas de solidaridad humana o de cristiana caridad, enderezadas a aliviar los sufrimientos de quienes se ven forzados a emigrar de sus países. Y no podemos menos de invitar a todos los hombres sensatos a alabar aquellas instituciones internacionales que se ocupan de tan trascendental problema.

Ioannis XXIII (Litt. Encycl. Pacem in Terris, 1903, para. 04) Pero sin duda la integración tiene mayores probabilidades de éxito si el país receptor otorga libertad de asentamiento y circulación. Esto no siempre es posible en campos de refugiados. En mas de una ocasión, tales campos son cerrados de modo tal que el contacto con la población local y la posibilidad de asimilar su cultura son escasos. En este caso, la estrategia se cambia en beneficio de un asentamiento exitoso aunque aislado.

En repetidas oportunidades el ACNUR ha financiado proyectos agrícolas o de trabajo colectivo aun sabiendo que tales planes pueden provocar una profundización del aislamiento, pero considerando finalmente más positivo asegurar pronto trabajo que a la larga terminara por asimilar a los refugiados al medio.

En tal línea, pueden recordarse los proyectos de integración agrícola durante las décadas de los 70 y 80 en el Noroeste de Tanzania, para cerca de 170.000 refugiados de Ruanda, Burundi, Uganda, Sudáfrica, Zimbabwe y Mozambique, u otro similar, a partir de 1983, en los Estados de Campeche y Quintana Roo, en México, para alrededor de 25.000 refugiados guatemaltecos.

Es evidente también que los programas realizados a beneficio de los refugiados en el Tercer Mundo, especialmente los destinados a su integración, deben constituir simultáneamente un factor de desarrollo para la región, favoreciendo así las comunidades locales. La construcción de dispensarios, escuelas, pozos, carreteras, el acondicionamiento de los suelos, la repoblación forestal u otros proyectos crean no solo posibilidad de trabajo sino también ofrecen servicios destinados a permanecer largo tiempo, aun en el caso que los refugiados vuelvan a sus países. En los últimos años, el ACNUR ha formulado mas y mas su acción, desde el primer momento de intervención, con este enfoque.

Por otro lado, importantes proyectos de desarrollo que benefician a refugiados y poblaciones locales han sido programados y realizados en colaboración con otros organismos internacionales, tales como el Banco Mundial, con el cual se han coordinado programas de trabajos con los refugiados afgaños en Paquistán.

Las finanzas

No hace mucho, el Alto Comisionado se entrevistó con el Papa en Roma. Cuando el Santo Padre le preguntó cual era el principal problema del ACNUR, el Alto Comisionado respondió sencillamente: "falta de fondos". Quizás pudiera parecer irreverente que una cuestión material y tan poco idealista sea considerada como el principal problema de una institución humanitaria, sin embargo esa es la realidad. En mas de una oportunidad un proyecto de repatriación, de integración, programas de educación infantil o simplemente mejorías en las condiciones de vida de los refugiados quedan abortados por la falta de fondos apropiados.

No está de mas recordar que el ACNUR no es autosuficiente, dado que sus proyectos de operación carecen de fines de lucro y, en consecuencia, dependen exclusivamente de las donaciones externas. Tampoco el ACNUR tiene un presupuesto fijo como ocurre con otras organizaciones colegas, ya que este depende de que las necesidades sean justificadas y aprobadas.

Téngase en cuenta, además, que la aparición de refugiados, como toda actividad humana, es sólo parcialmente predecible y en muchos casos inimaginable. Era posible suponer el arribo de cerca de dos millones de iraquíes a las fronteras de Irán y Turquía, mediante una formidable escalada de apenas tres semanas a principios de marzo de 1991? Cómo hubiera podido organizarse preventivamente un programa para hacer frente al éxodo de 2,1 millones de personas que, desde abril de 1994, huyen del cruel conflicto en Ruanda?

Todos los años y con anticipación de algunos meses, las Oficinas nacionales y la Sede del ACNUR realizan un enorme esfuerzo técnico para informar a los Estados Miembros del Comité Ejecutivo cuales serán las necesidades y por ende, el presupuesto del próximo año. Este ejercicio parte de las bases en los países de operación del ACNUR y se remonta a su sede en Ginebra, donde se resume en un proyecto mundial de necesidades y fondos. Dicho presupuesto es examinado por los Estados integrantes del Comité Ejecutivo y presentado a la Asamblea General de la ONU. A partir de su aprobación, se autoriza la solicitud de los fondos internacionales, en su casi totalidad proveídos por los grandes países industrializados. Los donantes formalizan entonces sus promesas de contribución y, poco a poco (porque la recaudación no siempre llega en los plazos previstos), las cajas de nuestra Oficina van invirtiendo esas contribuciones en los proyectos del terreno.

Estos proyectos son seguidos de cerca mediante un sistema de evaluación muy sofisticado que cada Oficina del ACNUR en el mundo tiene la obligación de poner al día periódicamente. A veces los fondos obtenidos cubren las necesidades previstas, otras veces no, y en este caso el ACNUR se ve obligado a gestionar nuevos fondos o bien suprimir proyectos de operación.

Como se ve, el ACNUR no tiene nada garantizado. Año tras año debe justificar razonablemente sus necesidades y requerir el apoyo financiero internacional. En algún sentido este modo "existencial" de subsistencia tiene su valor. El ACNUR es una organización dinámica y atípica, nada le viene dado por adelantado, todo su trabajo esta sometido a una evaluación y critica anual y de este acto depende su supervivencia para el año próximo. Es un buen camino para mantenerse alerta. Es también un buen camino para el infarto. Nuestras operaciones están siempre marcadas por la incertidumbre financiera.

Para el año 199ó el cálculo del presupuesto del ACNUR es "grosso modo" de 1.370 millones de dólares. Con esta suma debe procurarse protección y asistencia a cerca de 27,4 millones de personas (de las cuales, 14,7 millones son refugiados) en el mundo. Si se piensa que cuando se habla de asistencia nos estamos refiriendo - en la mayor parte de los casos, y de hecho, para los refugiados que habitan en campos - a TODAS las necesidades vitales del ser humano, no tardara mucho en deducirse que los dichos 1.300 millones son patéticamente precarios. Y sin embargo así es, a costa, por supuesto, de la austeridad de vida de los refugiados.

Pocas cosas son tan amargas como decidir reajustes en los proyectos de asistencia como consecuencia de reducciones presupuestarias. Se comienza por cortar las actividades "superfluas". Este concepto es sin duda muy relativo. Puede ser considerado "superfluo" un excesivo numero de maestros en las escuelas primarias de los campos, de modo que un maestro pasa a atender mas alumnos con menoscabo de la calidad de enseñanza.

Puede ser "superflua" una actividad de recreación dentro de un campo de refugiados, dado que es obvio que un plato de arroz es mas esencial que una pelota de fútbol.

Puede ser "superflua" la orientación social de un refugiado en una ciudad, de modo que se mantiene Únicamente para aquellos que verdaderamente sean casos graves de vulnerabilidad. Estas decisiones que parecen crueles, sin embargo y siempre con dramatismo, han sido adoptadas por el ACNUR a fin de mantener la supervivencia - en el estricto sentido de la palabra - de los refugiados.

A pesar de esta suerte de espada de Damocles de finanzas siempre reajustadas, se ha podido continuar con el trabajo de servicio. Sin duda con mas fondos se podrían lograr mayores victorias en el inacabable trabajo de asistencia a refugiados. Pero los fondos todavía existen y se renuevan, una prueba final del dinamismo de esta organización que prosigue su trabajo aún cuando todavía no sepa cual será el presupuesto del año próximo y, aún sabiéndolo, si esos fondos podrán ser recaudados.

Quizás podríamos terminar esta semblanza con la imagen antes evocada de la nave Fram, proyectada en el siglo XIX por Fridtjof Nansen para explorar el Artico. La idea era navegar a la deriva sometido a la Naturaleza pero manteniéndose siempre a flote. De esta manera seguir avanzando, siempre "adelante" según su nombre. Como imagen del ACNUR no parece inapropiada.

Por Waldo Villalpando