Note d'information sur les aspects du rapatriement librement consenti touchant à la protection

I.          INTRODUCTION

1.         A la quarante-deuxième session du Comité exécutif en 1991, le Haut  Commissaire a appelé l'attention des participants sur les conditions de vie précaires de la majorité des réfugiés dans le monde et a déclaré que le droit de rentrer dans la mère patrie méritait autant de reconnaissance que le droit de chercher asile à l'étranger. Elle a réaffirmé sa détermination à user de tous les moyens possibles en 1992 pour préconiser le rapatriement librement consenti en tant que solution la plus souhaitable au problème de réfugiés.

2.         Les principes qui constitue le cadre de la planification et de l'exécution des programmes de rapatriement librement consenti ont été élaborés en détail par le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire dans les conclusions 18 (XXXI) et 40 (XXXVI). Désormais acceptés et non remis en cause, ils incluent les exigences fondamentales selon lesquelles les réfugiés doivent choisir eux-mêmes le rapatriement et doivent avoir les moyens de le faire dans la sécurité et la dignité. D'autres principes entrant dans ce cadre sont consignés dans les instruments régionaux concernant les réfugiés et les conventions des droits de l'homme.

3.         Toutefois, l'expérience a enseigné au HCR, qui a participé étroitement aux opérations de rapatriement au cours des ans, que si les principes sont acceptés, ils ne sont pas toujours strictement respectés. C'est parfois le cas lorsqu'il est difficile de garantir ou de vérifier l'aspect volontaire du rapatriement ou lorsque les conditions qui prévalent dans le pays d'origine sont telles que la sécurité n'est pas absolue et qu'il n'est pas toujours possible d'offrir des garanties de sécurité et de dignité.

4.         Sur cette toile de fond, l'objet de cette note et de soumettre au Comité exécutif les aspects pratiques du rapatriement librement consenti dans la mesure où ils ont une influence sur la protection des réfugiés et la mise en oeuvre de cette solution de loin la plus souhaitable, afin d'étudier les meilleurs moyens de réunir et de renforcer tous les principes pertinents, à l'aide de l'expérience pratique du HCR afin de constituer une ensemble de directives globales.

II.         CADRE JURIDIQUE DU RAPATRIEMENT LIBREMENT CONSENTI

5.         Le droit des personnes de quitter leur pays et d'y revenir est la cheville ouvrière du rapatriement librement consenti. Il figure tant dans les instruments internationaux des droits de l'homme1 que dans le droit interne d'un certain nombre d'Etats. Son contenu est actuellement à l'étude au sein de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités.

6.         Le rapatriement librement consenti est une solution envisagée expressément dans le statut du HCR qui définit deux des principales activités de protection du HCR «en poursuivant... avec les gouvernements la mise en oeuvre de toutes mesures destinées à améliorer le sort des réfugiés et à diminuer (leur) nombre» «en aidant les gouvernements et.... les organisations privées à faciliter le rapatriement librement consenti.2 Alors que la Convention de 1951 ne traite pas directement du rapatriement, la nature temporaire du statut de réfugié et le caractère souhaitable de solutions permanentes sont implicites dans l'article 1C3 qui prévoit la cessation du statut de réfugié dès l'acquisistion volontaire d'une nouvelle nationalité, le recouvrement volontaire de l'ancienne nationalité et/ou la revendication volontaire de la protection du pays d'origine. En outre, de par leurs responsabilités aux termes de l'article 35, les parties contractantes sont invitées à coopérer avec le Haut Commissaire dans sa mission visant à promouvoir le rapatriement librement consenti en tant que solution principale au problème de réfugiés. Au niveau régional, l'article V de la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique traite de façon plus précise du problème et prévoit une disposition expresse concernant le caractère volontaire du rapatriement pour un retour dans la sécurité ainsi que les responsabilités respectives des principales parties concernées. La Déclaration de Carthagène contient également des principes importants à cet égard, et la Déclaration et le Plan concerté d'action en faveur des Centraméricains rapatriés et déplacés, adoptés par la Conférence internationale sur les réfugiés centraméricains (CIREFCA) en 1989 prend des engagements importants et à long terme concernant le renforcement de ces principes de base.4

III.        ORIENTATION DU COMITE EXECUTIF

7.         Le rapatriement librement consenti peut prendre la forme d'un programme permanent ou d'une opération ponctuelle et peut aller du retour d'individus au mouvement massif de milliers de personnes transportant leurs effets personnels. Le rapatriement peut être organisé ou spontané. Indépendamment des grandes disparités au plan de l'ampleur dès programmes de rapatriement, il est généralement admis que ces programmes doivent être régis par des principes fondamentaux et communs. Les conclusions 18 (XXXI) et 40 (XXXVI) du Comité exécutif précisent en substance:

a)     Les réfugiés ont le droit de rentrer volontairement dans leur pays d'origine.

b)     Des efforts doivent être déployés pour supprimer les causes profondes des mouvements de réfugiés.

c)     Le rapatriement des réfugiés ne doit intervenir que sur la base du libre choix des réfugiés eux-mêmes. Le caractère volontaire et individuel du rapatriement doit être respecté.

d)     Le rapatriement librement consenti doit s'effectuer dans des conditions de sécurité et de dignité, de préférence vers le lieu de résidence des réfugiés dans le pays d'origine.

e)     L'action internationale menée en faveur du rapatriement librement consenti doit recevoir le plein appui et la coopération sans réserve de tous les Etats participants, y compris les pays d'origine et d'asile, mais aussi de la communauté internationale dans son ensemble, conformément à leurs responsabilités respectives.

f)      Le HCR a un droit de regard légitime sur les conséquences du retour.

g)     Le HCR doit participer intégralement au processus depuis le départ en évaluant la faisabilité et en planifiant, exécutant et supervisant le rapatriement librement consenti.

h)     Si besoin est, le HCR doit établir et mettre en oeuvre des programmes d'assistance en faveur des rapatriés.

i)      Le HCR doit avoir un accès direct et libre au rapatriés afin de se rendre compte de la situation qui leur est réservée au retour, particulièrement concernant le respect des amnisties, garanties ou assurances sur la base desquelles les réfugiés ont décidé de regagner leur foyer.

IV.       EXPERIENCE DU HCR EN MATIERE DE RAPATRIEMENT LIBREMENT CONSENTI

8.         A ce jour, outre sa participation actuelle au rapatriement de réfugiés isolés, le HCR a participé, ou participe actuellement à la planification d'un certain nombre de programmes de rapatriement volontaire à grande échelle. Pour la plupart, ces programmes sont très organisés; il s'agit de programmes internationaux qui ont mobilisé tout l'éventail des institutions des Nations Unies. Il convient de citer notamment les opérations conduites en Namibie, en Afrique du sud et au Cambodge. Afin de garantir leur succès logistique et leur viabilité, le Haut Commissariat a dû entreprendre des travaux préparatoires d'importance, en consultation avec les gouvernements et les agences internationales concernant l'établissement de papiers, le transport et l'accueil des réfugiés, leur sécurité au retour ainsi que leur réintégration dans leur pays d'origine. Dans tous les cas, le Haut Commissariat a appris qu'indépendamment de son ampleur ou de son caractère, tout programme de rapatriement librement consenti doit remplir certaines exigences fondamentales s'il entend être couronné de succès. Parmi ces conditions sine qua non, on peut citer:

a)     Des conditions doivent être propices au retour

i)            Même si le rapatriement est souhaitable, le retour prématuré ne peut être considéré comme une solution s'il se solde par une nouvelle persécution ou de nouveaux départs. Le rapatriement sera précipité, par exemple, si les conditions ne sont pas réunies ou si les individus concernés n'y sont pas adéquatement préparés. Le rapatriement doit se fonder sur une amélioration globale de la situation qui prévaut dans le pays d'origine afin que le retour dans la sécurité soit à la fois possible et désiré. L'impact socio-économique sur le pays d'origine du retour soudain de milliers de rapatriés doit être également pris en considération. Le succès dépendra également de la préparation psychologique des personnes ai rentrer dans un pays qu'elles se sont senties obligées de quitter.

ii)            Concernant l'amélioration des conditions, le rapatriement librement consenti et le fait d'invoquer la clause de cessation en raison de circonstances ayant cessé d'exister, aux termes de la Convention de 1951 (article 1C 5)), peuvent être considérés comme un élément d'un continuum. Idéalement, les circonstances ayant conduit au départ doivent ne plus exister suite à des changements sociaux et politiques de nature profonde et durable. La réalité toutefois est bien différente dans la mesure où la décision de rentrer dans son pays prise volontairement par les individus concernés et acceptée par les Etats afin de faciliter et de protéger le rapatriement intervient après les changements mais avant que les conditions de la cessation n'aient été réunies. Dans ces cas, le réfugié se sent suffisamment en confiance pour tenter un retour et les Etats estiment pouvoir y contribuer bien qu'ils ne puissent en aucun cas justifier le fait de passer outre l'aspect volontaire de la décision de rentrer et d'affirmer avec assurance que, sauf cas exceptionnel, personne ne peut continuer de refuser une protection nationale. Un programme de rapatriement librement consenti pourrait bien être le précurseur d'une application ultérieure de la clause de cessation. Toutefois, dans la mesure où l'effet de la cessation est de mettre un terme à un statut assorti de droits et de protections élémentaires et d'éluder la nécessité de prendre une décision volontaire de rentrer dans son pays, des précautions doivent être prises pour se garder, dans toute la mesure du possible, d'erreurs de jugement.

b.     La décision de rentrer doit être volontaire

Afin de garantir le caractère volontaire du retour, des programmes de rapatriement nécessitent des dispositions adéquates de vérification. La participation de représentants d'organes régionaux et/ou internationaux, y compris le HCR, à un dialogue substantiel avec les délégués concernant la situation de leur pays d'origine et leur décision de rentrer constitue la pierre angulaire de ces dispositions. Les réfugiés doivent disposer d'une information suffisante, présentée de façon objective, et par les voies appropriées, pour être à même de faire leur choix en toute connaissance de cause et rentrer en toute confiance. A cet égard, les accords entre toutes les parties concernées pour autoriser les représentants des communautés réfugiées à se rendre dans leur pays, avec les garanties appropriées, pour s'informer des conditions qui y prévalent se sont révélés un outil précieux à cet égard.

c.     Le dialogue entre les principales parties concernées doit être entamé dès le tout début

Le dialogue doit être encouragé dans toutes les phases d'un mouvement prévu de rapatriement afin de garantir sa promotion adéquate, de réunir les conditions propices à son succès, d'étudier la faisabilité pratique du programme, de prévoir sa mise en oeuvre et de prendre toutes les dispositions requises pour l'assistance à la réintégration dès le retour. L'expérience a montré que les opérations qui se déroulent sans heurt et qui donnent aux réfugiés les meilleures chances d'une réintégration durable sont celles qui se fondent sur des dispositions discutées de façon approfondie et acceptée par les parties, généralement par le biais de commissions tripartites ou quadriparties composées des gouvernements des pays d'asile, des pays d'origine, du HCR et, lorsqu'il convient, des représentants des réfugiés.

d.     Le retour doit s'opérer dans l'ordre, la sécurité et la dignité

Dans la pratique, la satisfaction de cette exigence dépend de facteurs tels que la capacité du pays d'asile à remplir les modalités de départ et celle du pays d'origine à absorber les nouveaux arrivants; les dispositions prises pour protéger les groupes vulnérables parmi les rapatriés; les mesures prises pour garantir la sécurité et la non-discrimination au départ et après le retour; les possibilités de veiller à un départ humain et à des conditions d'accueil satisfaisantes; les dispositions prises pour garantir au HCR un accès aux rapatriés; une assistance à la réintégration.

e.     Les conditions du retour doivent faire l'objet d'un accord officiel

L'accord de toutes les parties concernées portant sur les conditions du retour doivent se faire par la voie officielle, de préférence un mémorandum d'accord qui constitue le cadre de l'opération. L'élaboration de ce type de document est devenu une pratique courante au HCR qui gagnera à un contenu traduisant un consensus international qui pourrait toutefois subir quelques amendements de détails selon les circonstances particulières de chaque opération.

f.                  Les responsabilités des principales parties concernées doivent être comprises et acceptées dans toute la mesure du possible dans le mémorandum d'accord

i)            Les opérations de rapatriement de grande envergure, de par leur nature même, dépendent dans une large mesure de la solidarité internationale. Le rôle crucial que doit jouer la communauté internationale à cet égard a été reconnu par le Comité exécutif dans sa conclusion 40 (XXXVI). Point tout aussi important, le pays d'asile et le pays d'origine doivent faciliter le rapatriement librement consenti, ce qui doit figurer expressément dans le mémorandum. Ces responsabilités recouvrent l'acceptation par les pays d'origine d'une responsabilité envers leurs nationaux, leurs obligations afin d'atténuer les causes de la fuite et faciliter le retour dans l'ordre et la sécurité. En offrant des garanties de sécurité après le rapatriement, par le biais notamment d'aministie, de renonciation aux poursuites judiciaires et/ou de l'abrogation de lois répressives et discriminatoires, la promulgation de nouvelles lois ou mesures pour favoriser la réconciliation entre groupes rivaux, le terrain doit être préparé en vue de programmes de rapatriement réalistes dans l'ordre et la sécurité.

ii)            Le HCR et les pays d'asile ont un droit de regard légitime sur les conséquences du retour inextricablement liées à la viabilité de la solution. Le HCR établit, si nécessaire,. une présence dans le pays d'origine aux fins d'assistance et de protection jusqu'à ce que les rapatriés soient correctement réintégrés. L'aide à la réintégration est également d'une importance fondamentale, particulièrement dans les situations où les rapatriés retournent chez eux après une longue absence. En tant que point focal de la préoccupation de la communauté internationale à l'égard des réfugiés et en raison de son rôle de coordinateur de l'assistance internationale à cet égard, le HCR est en mesure de faciliter la mobilisation, la coordination et la canalisation des fonds pour une aide initiale à la réintégration aux rapatriés ainsi qu'aux communautés touchées par le retour, souvent par le biais de projets financés et exécutés au plan international. Le rôle de protection du HCR consiste principalement à veiller à la non discrimination et au respect d'autres droits fondamentaux de l'homme et, pour cette raison, il doit bénéficier d'un accès direct, et non entravé aux rapatriés. Le Haut Commissariat peut également être invité, particulièrement dans les pays encore aux prises avec des problèmes intérieurs à servir de médiateur.

V.        CONCLUSION

9.         La conclusion 40 (XXXVI) du Comité exécutif recommande entre autres «d'envisager d'élaborer un instrument reflétant la totalité des normes et des principes directeurs concernant le rapatriement librement consenti aux fins d'acceptation par l'ensemble de la communauté internationale». Dans les discussions qui ont abouti à l'adoption de cette conclusion, on a estimé que si les dispositions et la pratique internationale existante fournissaient déjà un cadre théorique suffisant à la coopération des Etats pour promouvoir le rapatriement librement consenti, il convenait d'élaborer des directives en matière de rapatriement librement consenti afin de réunir dans un document les principes existants et l'expérience pratique.

10.        Le HCR partage cette opinion. Son expérience lui a appris que si les principes restent fondamentaux, les ajustements de programme seront nécessaires selon les exigences de chaque opération. Des directives généralement admises contribueraient à structurer cet ajustement tant pour le HCR que pour tous les Etats participants. C'est un point particulièrement crucial à un moment où le rapatriement librement consenti devient de plus en plus la solution durable, même dans les situations d'incertitude ou de trouble. Des directives traduisant un large consensus international sur les principes de base, les modalités pratiques et les rôles et responsabilités de toutes les parties concernées faciliteraient grandement la planification et l'exécution des programmes. Elles doivent être élaborées de telle façon qu'elles permettent de surmonter les difficultés pratiques spécifiques qui ont surgi dans le cadre des récents programmes de rapatriement, par exemple le danger que constitue le rapatriement dans des zones truffées de mines, les difficultés qu'il y a à attribuer des terres qui se font rares aux rapatriés ainsi que l'accès ou le retour aux terres occupées.

11.        Le Comité exécutif est en fait aller au-delà et a recommandé l'étude d'un instrument multilatéral. Le Sous-Comité plénier sur la protection internationale pourrait également souhaiter se pencher sur cette proposition, considérer éventuellement comme l'objectif à long terme des directives largement approuvées. Il semble toutefois que ces directives constituent la première étape la plus appropriée.

1 Déclaration Universelle de 1948 sur les droits de l'homme à l'article 13 2), la Convention européenne pour la protection des droits de l'homme et les libertés fondamentales à l'article 2, la Convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale à l'article 5, le Pacte internationale sur les droits civils et politiques à l'article 12 ainsi que la Convention américaine sur les droits de l'homme à l'article 22.

2 Voir les paragraphes 8 et 1, respectivement du Statut.

3 Voir également l'article 34 qui invite les Etats à faciliter autant que faire se peut l'assimilation et la naturalisation des réfugiés.

4 Voir par exemple l'engagement à respecter le libre choix du lieu de destination des rapatriés à leur retour ainsi que la liberté de mouvements et le lieu de résidence au même titre que les autres nationaux.