Rapport du Comité spécial pour les réfugies et les apatrides, Deuxième session, Genève, Suisse, du 14 au août 1950

CHAPITRE I ORGANISATION DU COMITE

1.     Le Conseil économique et social a étudié le rapport du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes (E/ 1618, E/AC.32/5) au cours de sa onzième session et a adopté la résolution suivante (E/1818):

Le Conseil économique et social

Prend acte du rapport du Comité spécial pour les réfugiés et les apatrides, et particulièrement, des projets d'accords qui y sont contenus, ainsi que des observations des gouvernements sur ce rapport,

Soumet à l'Assemblée générale le rapport du Comité spécial, ainsi que les observations des gouvernements sur ce rapport et les procès-verbaux des débats auxquels cette question a donné lieu au sein du Conseil;

Prie le Secrétaire général:

(1)   De réunir à nouveau le Comité spécial pour les réfugiés et les apatrides afin qu'il prépare une revision de ces projets d'accords, en tenant compte des observations des gouvernements et des institutions spécialisées, ainsi que des débats et des décisions du Conseil lors de sa onzième session - le Comité fera figurer dans ces projets d'accords la définition du terme «réfugié» et le préambule approuvés par le Conseil, et effectuera toutes autres revisions qui lui paraîtront nécessaires - et,

(2)   De soumettre à l'Assemblée générale pour sa cinquième session les projets revisés;

Attire l'attention du comité spécial sur le fait que, aux termes des articles 75 et 77 du règlement intérieur du Conseil, le comité est autorisé à entendre les déclarations des Etats Membres non représentés au Comité et celles des institutions spécialisées qui désireraient participer aux délibérations du comité sans droit de vote; et

Décide qu'en outre le comité spécial est autorisé à entendre les déclarations des Etats non membres qui, en raison de leur intérêt spécial pour le problème, désireraient participer comme observateurs sans droit de vote, aux délibérations du Comité;

Recommande à l'Assemblée générale d'approuver les accords internationaux intervenus sur la base des projets revisés d'accords préparés par le Comité spécial, compte tenu des observations des gouvernements et des opinions exprimées au cours de la onzième session du Conseil.

2.     En exécution de cette résolution, le Secrétaire général a convoqué à nouveau le 14 août 1950 à Genève le Comité spécial pour les réfugiés et les apatrides. Ce Comité a clôture ses travaux le août 1950.

3.     Sur les treize gouvernements désignés par le Conseil économique et social pour faire partie de ce Comité, les onze gouvernements ci-après ont envoyé des représentants à la deuxième

4.     Les représentants ci-après des Gouvernements Membres du Comité ont participé à ses travaux:

5.     Les observateurs ci-après envoyés par des gouvernements non-membres étaient présents:

6.     Les observateurs ci-après des institutions spécialiséées étaient présents:

7.     Les consultants ci-après, désignés par des organisations non gouvernementales, ont également assisté à la

8.     M. Larsen (Danemark), Vice-Président, a ouvert la session, en l'absence de M. Chance (Canada), Président.

9.     M. John Humphrey représentait le Secrétaire général et M. Charles Hogan était Secrétaire du Comité. M. Emile Giraud représentait le Département juridique.

10.  M. Larsen (Danemark) a proposé que le Comité élise un deuxième vice-président et un rapporteur, le rapporteur de la première session étant absent.

Le Comité a élu à l'unanimité M. Penteado (Brésil) deuxième vice-président et M. Winter (Canada) rapporteur.

11.  Les vues exposées par les membres du Comité sont contenues dans les comptes rendus de ses séances (E/AC.32/SR.33 à).

CHAPITRE II PREAMBULE ET ARTICLE I DU PROJET DE CONVENTION RELATIVE AU STATUT DES REFUGIES

12.  Le août 1950, le Conseil économique et social a décidé de recommander à l'Assemblée générale le texte suivant comme Préambule et article I (définition du terme «réfugié») du projet de Convention relative au statut des réfugiés:

a) - Préambule:

b) - Article I:

CHAPITRE III DECISIONS DU COMITE

13.  Le Comité spécial a étudié les débats et les décisions du Conseil économique et social à sa onzième session, les observations des gouvernements et des institutions spécialisées (documents E/AC.32), ainsi que les vues des observateurs envoyés par les gouvernements non-membres. Il a élaboré le texte revisé du projet de Convention relative au statut des réfugiés et le projet de Protocole y afférent, qui figurent à l'annexe I du présent rapport.

14.  Pour l'information de l'Assemblée générale, le Comité spécial a préparé les observations reproduites à l'annexe II du présent rapport.

A sa deuxième session, comme à la première, le Comité a estimé que son rôle consistait en premier lieu à préparer un projet dont les organes appropriés poursuivraient l'étude. Le projet qu'il a élaboré représente le sentiment général, mais il n'a pas été jugé nécessaire de reproduire les réserves que certains représentants ont cru devoir formuler à propos d'articles déterminés.

Le Comité a dûment tenu compte des délibérations du Conseil économique et social, des vues exprimées par les observateurs qui ont assisté aux séances du Comité, et des commentaires présentés par les gouvernements et les institutions spécialisées, notamment des commentaires des gouvernements ou institutions qui n'étaient pas représentés au Comité. Dans de nombreux cas, ces commentaires et observations n'avaient pas pour objet de modifier le texte. Dans certains cas, les observations ont porté sur des questions particulières aux pays intéressés et le Comité n'a pas jugé qu'il fût de ce fait nécessaire d'introduire une modification susceptible d'application générale. A cet égard, le Comité s'est inspiré des mêmes considérations que lors de sa première session, et notamment de l'intérêt d'établir une norme généralement acceptable et de laisser à chaque nation le soin de formuler des réserves particulières lorsqu'elle ne jugeait pas pouvoir accepter cette norme.

Le Comité a tenu spécialement compte des critiques formulées dans certaines observations et selon lesquelles, à certains égards, le projet de convention dans sa forme primitive ne se suffisait pas à lui-même mais laissait une part trop large à l'interprétation apportée par les observations. En conséquence, le Comité a jugé souhaitable d'incorporer au texte de la Convention certaines des idées précédemment exprimées dans les observations, et en particulier d'apporter des précisions dans les cas où il semblait qu'il y eût opposition entre l'observation formulée et le texte même de la Convention. Dans l'intention d'obtenir un projet de convention qui puisse se suffire à lui-même, le Comité a décidé de ne plus joindre systématiquement la série complète des observations à chacun des articles correspondants; c'est pourquoi il n'est pas joint de séries d'observations de cette sorte au présent rapport. Dans les cas où le Comité a jugé que certains changements effectués exigeaient des commentaires, ou lorsque des questions importantes ont été soulevées au sein du Comité, on trouvera en bas de page une note explicative.

Ayant étudié les débats qui s'étaient déroulés au sein du conseil économique et social, ainsi que les observations présentées par divers gouvernements, le Comité a décidé de d'en tenir à la règle adoptée lors de la rédaction de l'avant-projet de la Convention, selon laquelle les réfugiés bénéficieraient dans la plupart des domaines d'un traitement au moins aussi favorable que les étrangers en général, mais jouiraient d'un régime de préférence - le régime accordé aux ressortissants de la nation la plus favorisée ou aux ressortissants de l'Etat contractant qui les accueille - en ce qui concerne certains autres droits. Le Comité a ajouté au texte (au paragraphe 1 de l'article 4) une disposition générale qui pose en principe qu'à défaut d'une stipulation contraire dans le texte de la Convention, les réfugiés recevront le même traitement que les étrangers en général. En outre, le Comité a estimé opportun de préciser que l'adoption de la présente Convention ne portera pas atteinte aux droits plus étendus dont les réfugiés auraient pu bénéficier avant son adoption ou indépendamment de ses dispositions.

A l'article 3, le Comité a voulu préciser le sens du texte en y ajoutant le membre de phrase «sur son territoire» de façon à bien marquer que cet article ne s'appliquait pas aux conditions spéciales d'immigration imposées aux étrangers, mais seulement au régime appliqué aux étrangers qui se trouvent déjà sur le territoire d'un Etat contractant.

La dispense de réciprocité a soulevé des problèmes sérieux. Le Comité, ayant déjà inséré dans le texte une clause générale en vertu de laquelle les réfugiés recevront le même traitement que les étrangers en général, a estimé d'un commun accord que la clause de réciprocité du texte primitif devait être modifiée parce qu'elle pourrait donner lieu à des interprétations différentes dans les divers pays. Le texte modifié que le Comité a approuvé protège, indépendamment du principe de réciprocité, les droits dont les réfugiées jouissent déjà à la date où la Convention entre en vigueur dans l'Etat contractant qui leur donne accueil. Quant aux autres réfugiés, le Comité a été d'avis que l'obligation juridique pour un Etat, de leur accorder sans égard au principe de réciprocité, le même traitement que celui qui est accordé à d'autres étrangers en vertu de ce principe, ne saurait être admise qu'en ce qui concerne des étrangers ayant déjà pendant une certaine période, résidé dans le pays intéressé. Comme il n'a pu déterminer quelle période de résidence agréerait à tous les Etats, le Comité s'est servi dans le texte des termes «depuis un certain délai», car il a pensé que l'Assemblée générale, au besoin, pourrait fixer une période déterminée plus facilement que lui-même. Le Comité a aussi exprimé l'espoir que les Etats contractants, même s'ils ne sont pas disposés à assumer des obligations juridiques plus étendues, envisageront dans un esprit de bienveillance la possibilité d'étendre, autant que faire se peut, certains droits aux réfugiés sans égard au principe de réciprocité, et cela notamment lorsqu'il s'agit de droits qui ne sont pas fonction de conditions de résidence, comme par exemple les indemnités pour dommages de guerre et les indemnités accordées en raison de persécutions subies.

Le Comité a estimé qu'il fallait, à l'article 5, préciser les rapports qui existent entre l'application de ce texte d'une part, et l'application des mesures exceptionnelles qui pourraient être prises pour des raisons de sécurité nationale en temps de guerre ou de crise grave, d'autre part.

Le Comité, après une longue discussion, a décidé de conserver à l'Article 8, comme d'ailleurs aussi dans d'autres articles, la formule «traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qui est accordé dans les même circonstances aux étrangers en général». Il a estimé d'un commun accord que ce texte ne doit pas nécessairement être interprété comme donnant en tout et pour tout aux réfugiés le traitement le moins favorable, c'est-à-dire celui dont bénéficient les étrangers de la nation la moins favorisée, mais qu'il vise au contraire à mettre le réfugié au bénéfice du même régime que celui qui s'applique dans un pays donné à l'étranger «moyen».

Le Comité a modifié le texte de l'article 9 de manière à rendre ses dispositions conformes aux conventions existant dans ce domaine.

Quant aux articles 10 et 12, le Comité a examiné avec soin des suggestions qui lui avaient été soumises en vue d'une modification du texte ainsi que des réserves soulevées par quelques Etats en raison des problèmes particuliers devant lesquels ils se trouvent placés, mais il a décidé que les dispositions précédemment adoptées devaient être conservées et tenir lieu de normes générales.

En ce qui concerne l'article 18, le Comité a pris acte de ce que les dispositions du projet de Convention sont entièrement conformes à ce que prévoit la résolution relative à la migration que le Conseil économique et social a adoptée le 13 juillet 1950.

Quant à l'article 26, le Comité, tout en décidant de ne pas en modifier le texte, a pris acte de ce que, dans certains pays, l'impunité accordée en cas d'entrée irrégulière de réfugiés s'étend également aux personnes qui, pour des motifs qui les honorent, ont aidé des réfugiés ayant pénétré illégalement sur un territoire.

En ce qui concerne l'article 27, le Comité a décidé, après une longue discussion, de maintenir le maintenir le premier paragraphe de cet article dans son texte actuel. S'il est vrai que plusieurs membres du Comité ont critiqué le terme «ordre public» figurant dans ce paragraphe en raison de son imprécision et des interprétation différentes auxquelles il donne lieu dans les divers pays, le Comité a jugé nécessaire de tenir compte de la jurisprudence qui s'est établie autour de cette conception dans le droit de certains pays. Il a été d'avis que ce texte permettrait l'expulsion d'un étranger condamné pour certains délits graves, dès lors que ceux-ci sont considérés, dans le pays dont il s'agit, comme une violation de l'ordre public. Mais le terme «ordre public» utilisé dans ce texte n'autorise pas l'expulsion d'un étranger pour des raisons «d'ordre social», comme par exemple son indigence ou son état de santé. Le paragraphe 2 de l'article 27 a été remanié afin de rendre plus claires les garanties accordées aux réfugiés du point de vue de la procédure juridique.

Certains membres se sont demandé si l'article 28 ne soulèverait pas des objections, mais le Comité a la ferme conviction que le principe posé dans cet article est fondamental et qu'il ne doit pas subir de restriction.

Le texte de l'article 30 a été remanié de manière à tenir compte des dispositions du statut du Haut-Commissaire, que l'Assemblée générale a approuvé lors de sa quatrième session.

Les derniers articles de la Convention ont donné lieu à diverses questions. Le Comité a toutefois estimé que les mêmes questions pourraient se poser à propos de toutes les conventions élaborées sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies et qu'il incombe à l'Assemblée générale de donner des directives sur ces points.

Quant à l'article 37, le Comité y a maintenu la disposition qui prévoit que la Convention entrera en vigueur lorsque deux Etats au moins y auront adhéré. Quelques membres du Comité se sont toutefois demandé s'il ne serait pas préférable dans l'intérêt même des réfugiés de prévoir un nombre minimum d'adhésions plus élevé, car si le texte comportait une telle prescription, un plus grand nombre d'Etats seraient peut-être amenés à y adhérer.