UNHCR: The UN Refugee Agency

El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia

Latin America Report N°53; 11 Dec 2014

RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

A medida que se avanza hacia un acuerdo de paz definitivo con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), los negociadores van a tener que hacer malabares para trazar una vía sostenible para el desarme y la reintegración a la vida civil de los guerrilleros. Para ser viable, la estructura de la transición no solo ha de ser creíble a ojos de las FARC, sino que debe también ofrecer garantías a una sociedad que no está para nada convencida de la voluntad del grupo de abandonar las armas, desvincularse del crimen organizado y atenerse a las reglas de juego de la democracia. El fracaso del desarme y la reintegración retrasaría, en el mejor de los casos, la implementación de las reformas que ya han sido acordadas en las negociaciones en La Habana. En el peor de los casos, podría sumir al acuerdo en una espiral de violencia renovada y erosionar el apoyo político. Se necesitan firmes garantías internas y externas para llevar adelante el proceso que se avecina, en un período que será probablemente agitado y volátil .

Hay muchas cosas que pueden salir mal. La mayoría de los cerca de 7.000 combatientes, y el triple de miembros en redes de apoyo, se concentran en zonas periféricas en las que apenas existe infraestructura y una presencia civil del Estado. Algunos frentes guerrilleros están involucrados en la economía de las drogas y la minería ilegal. En la mayoría de las regiones, las FARC operan cerca del Ejército de Liberación Nacional (ELN), el segundo grupo guerrillero de Colombia, u otros grupos armados ilegales, lo que expone a sus miembros a amenazas de seguridad y toda una gama de posibilidades de rearme, reclutamiento y disidencia. Aún hay dudas sustanciales acerca del compromiso de los militares con el proceso de paz, y si están dispuestos a dar los pasos necesarios para poner fin al conflicto. La violencia política ha disminuido desde el auge de los paramilitares, pero podría brotar de nuevo. Las FARC no han olvidado los miles de asesinatos que diezmaron la Unión Patriótica (UP), un partido que establecieron en el marco de las negociaciones de paz de los años 80. Tras décadas de un conflicto que se ha cobrado cada vez más víctimas civiles, y esfuerzos de negociación que culminaron en amargos fracasos, las partes están avanzando a tientas en un marco de profunda desconfianza mutua y fuerte oposición política.

No existe una solución perfecta a corto plazo para ninguno de estos problemas. Pero el punto de partida no está mal en absoluto. Colombia cuenta con tres décadas de experiencia en materia de reintegración de grupos armados ilegales, y dispone de mayores recursos económicos y humanos que la mayoría de los países que están saliendo de un conflicto. Las estructuras de mando y control de las FARC se encuentran en buen estado, y los líderes guerrilleros tienen mucho interés en que la transición sea exitosa. La agenda de La Habana, que además del “fin del conflicto” incluye el desarrollo rural, la reintegración política, la justicia transicional y la lucha contra las drogas ilícitas es, al menos en teoría, lo suficientemente amplia como para integrar la transición de las FARC en una estrategia de consolidación de la paz a largo plazo centrada especialmente en los territorios más afectados. Por último, y muy al contrario de la desmovilización paramilitar, tanto América Latina como la comunidad internacional en general apoyan firmemente el proceso.

 Los negociadores deben acordar una oferta de reintegración que permita a las FARC cerrar filas en torno a un proceso de transición plagado de incertidumbre y ambigüedad. Dada su arraigada desconfianza del Estado, probablemente la mejor manera de lograr esto sea otorgar a las FARC un papel en la reintegración, aprovechando su cohesión. Esto minimizaría los riesgos de que la transición genere divisiones dentro de las FARC. Pero las partes también deben ser conscientes de las desventajas de esta solución, y manejarlas cuidadosamente. Para lograr que un modelo de reintegración colectiva resulte digerible para una sociedad poco dispuesta a ser generosa con las FARC, y escéptica acerca de sus verdaderas intenciones, los negociadores deberían acordar medidas contundentes de rendición de cuentas, supervisión y transparencia. También deben promover medidas de justicia transicional a nivel local para evitar que se agudicen las tensiones en las comunidades tras la llegada de los combatientes de las FARC.

Una oferta de reintegración a largo plazo probablemente facilitaría la tensa negociación de las condiciones bajo las cuales las FARC están dispuestas a abandonar el conflicto en las etapas iniciales de la transición. Es necesario que el cese al fuego bilateral entre en vigor inmediatamente después de la firma del acuerdo definitivo. Esto exigirá que comience la desescalada militar mucho antes, pero solo será posible sostener un cese al fuego formal una vez que se hayan acantonado las fuerzas de las FARC. Cuando el acuerdo haya sido ratificado, se debería comenzar a implementar las medidas para la “dejación de las armas” (o desarme). Estos son pasos arriesgados e irreversibles, y convencer a la guerrilla de tomarlos será aún más difícil ante la negativa del gobierno a negociar cambios más amplios en las fuerzas de seguridad. Pero el interés común en la estabilidad del post-conflicto debería proporcionar suficiente espacio para llegar a una solución viable. Además de garantías de seguridad y medidas interinas para estabilizar los territorios con presencia de las FARC, se deberían producir rápidos avances en la implementación de elementos claves del acuerdo de paz y el establecer un mecanismo de seguimiento conjunto para garantizar que se cumpla con los acuerdos una vez que haya concluido el desarme.  

La implementación de los acuerdos alcanzados entre el gobierno y las FARC será en gran medida responsabilidad de ambos actores. Pero en el entorno intensamente polarizado de Colombia, los actores internacionales tendrán un papel fundamental. Se debería invitar a una misión internacional liderada por civiles a supervisar y verificar el cese al fuego y el proceso de desarme. Para que este tipo de supervisión tenga éxito, la misión deberá tener suficiente autonomía de las partes, además de capacidad técnica y política para lidiar con los contratiempos y disputas previsibles. Más allá de esto, los actores internacionales deberían estar preparados para apoyar el proceso ofreciendo garantías de implementación de alto nivel, apoyo político a reformas polémicas, incluidas reformas del sector seguridad, y un compromiso de financiamiento a largo plazo.

Ninguno de los elementos necesarios para lograr la estabilidad en el periodo inmediatamente posterior al conflicto es enteramente nuevo en el contexto colombiano, pero en su conjunto romperán el molde de los anteriores programas de desarme y reintegración. Los negociadores deberán mostrar flexibilidad y tenacidad, y el gobierno deberá renovar sus esfuerzos por impulsar la apropiación social del proceso de paz, en particular en zonas de conflicto. Las anteriores transiciones se tambalearon debido a los altos niveles de violencia, la indiferencia pública, y la tímida participación internacional. Esta vez se necesita una respuesta más rápida y audaz para encauzar a Colombia irreversiblemente hacia la paz.

RECOMENDACIONES

Para estabilizar la etapa inmediatamente posterior a un acuerdo de paz

A las partes:

1.  Implementar un plan para desescalar el conflicto y desarrollar la confianza mutua, en preparación de las treguas experimentales y el desminado, que debería llevarse a cabo en las etapas finales de las negociaciones, así como un cese al fuego duradero. Este plan debería incluir:

a) poner fin a los ataques contra la infraestructura civil;

b) terminar con el reclutamiento de niños;

c) incluir medidas humanitarias para mejorar la situación de los miembros o colaboradores de las FARC en prisión.

2.  Acordar el traslado de los combatientes de las FARC a amplias zonas de amortiguamiento tras la firma de un acuerdo definitivo. El acantonamiento pleno debería comenzar inmediatamente después de la ratificación, mientras avanza la implementación de los otros aspectos del acuerdo de paz.

3.  Consultar a las comunidades locales, en particular las comunidades indígenas y los Afrocolombianos, acerca del emplazamiento de los lugares de reunión, y respetar sus preferencias.

4.  Acordar un mecanismo para el desarme y el almacenamiento de armas con supervisión internacional que no implique la entrega de las armas al Estado, pero que garantice que las guerrillas no puedan acceder a sus armas unilateralmente.

5.  Invitar conjuntamente a una misión internacional, liderada por civiles, para verificar el cese al fuego y el desarme. Se debería comenzar prontamente a consultar a posibles socios, incluyendo a los países interesados y a las organizaciones regionales e internacionales, a fin de garantizar el despliegue de la misión lo antes posible. La misión debería contar con:

a) la plena confianza de ambas partes, pero también la autonomía necesaria para llevar a cabo su mandato;

b) suficientes capacidades técnicas y políticas, incluidos conocimientos militares y un conocimiento sustancial del contexto colombiano;

c) una presencia territorial permanente en las zonas con presencia de las FARC; y

d) mecanismos que permitan la supervisión conjunta por las partes y por representantes de la misión.

6.  Establecer un calendario detallado para la primera fase de la transición, que incluya medidas más amplias de reducción de la violencia tras el desarme, así como la implementación de aspectos fundamentales del acuerdo de paz.

7.  Establecer un mecanismo de seguimiento conjunto para supervisar la implementación de los acuerdos de paz en su totalidad; e invitar a terceros de confianza, tanto nacionales como internacionales, a que participen en calidad de garantes y mediadores.

8.  Prepararse para ampliar el control territorial del Estado a zonas de las que se van a retirar las guerrillas mediante el fortalecimiento de la policía rural y la exploración de opciones que permitan la participación de miembros de las FARC en medidas provisionales de estabilización, tales como la construcción de carreteras, el desminado o las patrullas policiales conjuntas desarmadas.

A las partes y el ELN:

9.  Explorar las posibilidades de que el ELN pueda incorporarse de inmediato al cese al fuego entre el Estado y las FARC, aun si no han finalizado las negociaciones por separado con el ELN sobre otros temas en el momento de la firma de un acuerdo con las FARC.

Para ayudar a lograr la transición exitosa de miembros de las FARC a la vida civil

A las partes:

10.  Diseñar un plan de reintegración a largo plazo, creíble y equilibrado, que:

a) esté basado en un plan de reintegración colectiva que sea optativo, dando a aquellos miembros de las FARC que no deseen formar parte de él la posibilidad de participar en un programa de reintegración individual, similar al que actualmente ofrece la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR);

b) otorgue a las FARC responsabilidad conjunta por la gestión de sus programas de reintegración, condicionada al cumplimiento de estrictos estándares de transparencia financiera, rendición de cuentas y democracia interna;

c) haga frente a la diversidad de los combatientes de las FARC, entre otras cosas mediante sólidos enfoques de género y étnico, y reconozca plenamente los derechos de los niños soldado; y

d) establezca programas específicos para mandos medios, milicias y redes de apoyo.

11.  Garantizar que los mecanismos de justicia transicional sean compatibles con los incentivos para la reintegración de los combatientes rasos, a la vez que contemplen la rendición de cuentas por crímenes internacionales graves. En la medida de lo posible, la reintegración y la justicia transicional deberían contribuir a la reconciliación a nivel local generando beneficios para las comunidades.

A la comunidad internacional

12.  Responder con rapidez a un posible pedido de las partes de establecer una misión de verificación del cese al fuego y el desarme, movilizando los recursos necesarios incluso antes del acuerdo definitivo.

13.  Estar dispuestos a dar apoyo de alto nivel a largo plazo mediante la participación en un mecanismo de implementación conjunto (si así lo desearan las partes) y el diálogo político confidencial con todas las partes interesadas.

14.  Comprometerse a hacer contribuciones multianuales al proceso de reintegración, en particular a los aspectos vinculados con la justicia transicional.

15.  No ceder a las presiones de pasar de inmediato y por completo a una agenda postconflicto, y seguir proporcionando recursos y apoyo político a las organizaciones de derechos humanos, con especial énfasis en el impacto humanitario de la violencia criminal en zonas urbanas.

Para preparar los territorios con presencia de las FARC para el final del conflicto

Al gobierno de Colombia:

16.  Incrementar el contacto con las autoridades, empresas y organizaciones de base locales antes de la firma de un acuerdo para promover la apropiación y disipar cualquier duda acerca de los cambios que conllevará el desarme y reintegración de las FARC.

17.  Comenzar a implementar medidas para fortalecer las capacidades administrativas y políticas de las autoridades locales.

18.  Asegurarse de que las instituciones de gobierno y de justicia inician la planeación del presupuesto, los programas y la inversión para ampliar la infraestructura económica, la justicia y los servicios sociales a las zonas de conflicto una vez que se ratifique el acuerdo definitivo.

Para evitar que el acuerdo de paz con las FARC tenga consecuencias negativas para los participantes de los actuales programas de reintegración del gobierno

Al gobierno de Colombia y la ACR:

19.  Asegurarse de que los actuales programas de reintegración de ex paramilitares y miembros de la guerrilla desmovilizados de forma individual continúan recibiendo financiamiento adecuado, y cuentan con el personal y recursos necesarios para llevar a cabo su misión.

Bogotà/Bruselas, 11 Diciembre 2014

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