Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

Introduction

1.         La présente communication expose les grandes lignes des principaux sujets de préoccupation du HCR dans le domaine de la protection internationale. Comme on pourra s'en rendre compte à sa lecture, cette communication met plus particulièrement l'accent sur l'examen des tendances et l'évolution de la situation concernant l'asile, le non-refoulement, ainsi que la définition des personnes susceptibles de se prévaloir de la protection internationale. Ces différents questions y sont examinées de façon assez approfondie étant donné qu'elles peuvent revêtir une grande importance pour la communauté internationale au cours des années à venir.

2.         Les Etats s'inquiètent de plus en plus de l'augmentation constant du nombre des personnes en quête d'asile ou souhaitant bénéficier de la protection conférée par le statut de réfugié. Les mesures de prévention étant préférables à toute autre, il convient de se féliciter de l'importance attachée par les Etats à la nécessité d'éviter ou d'atténuer les problèmes à l'origine des départs en masse pour l'étranger. A cet égard, la recherche des causes de ces mouvements donne l'occasion d'étudier les mesures qui pourraient âtre prisés à temps pour empêcher des vagues d'émigration dont les conséquences sont souvent tragiques.

3.         Le HCR est pourtant bien obligé d'admettre le fait qu'il y aura encore des exodes malgré tous les efforts déployés pour en réduire l'importance et la fréquence. Conformément à son mandat le Haut Commissaire doit souligner la nécessité d'appliquer scrupuleusement les principes fondamentaux régissant la protection internationale ainsi que de trouver les solutions adéquates au problèmes des réfugiés.

4.         L'attention particulière accordés actuellement à ces questions ne doit cependant pas faire perdre de vue l'importance des nombreux autres problèmes qui se posent également dans le domaine de la protection internationale. Ces problèmes sont évoqués dans la présenté communication et sont traités dans le rapport présenté par la Haut Commissaire à l'Assemblée générale lors de sa trente-septième session (A/37/12).

Progrès accomplis en ce qui concerne les principes régissant la protection internationale

5.         Il est encourageant de constater que les principes de base de la protection nationale sont de plus en plus reconnus et acceptés. Le principe de non-refoulement en particulier, constamment réaffirmé par des Etats depuis plusieurs années, tend désormais à être considéré comme une norme impérative du droit international à laquelle aucune dérogation n'est autorisée.

6.         L'institution de l'asile est, elle aussi, de plus en plus largement reconnue. Depuis la trente-deuxième session du Comité exécutif, de très nombreuses personnes ont obtenu l'asile ou ont continué à en bénéficier. Le fait que l'octroi de l'asile ait permis de trouver des solutions pour un nombre considérable de réfugiés témoigne de la solidité de ce principe séculaire, ainsi que do la générosité et de la bonne volonté des Etats qui ont suivi une politique libérale dans ce domaine. A cet égard, il convient d'accorder une attention particulière aux conclusions adoptées par le Comité exécutif lors de sa trente-deuxième session [1], aux termes desquelles, dans le cas d'arrivées massives, les personnes en quête d'asile doivent être admises, au moins, a titre temporaire, sur le territoire des Etats où elles cherchent leur premier refuge. Dans ces mêmes conclusions, le Comité exécutif a défini un certain nombre de normes minimales applicables à la situation des personnes en quête d'asile admises temporairement, normes qui ont ensuite été approuvées par l'Assemblée générale lors de sa trente-sixième session [2].

7.         L'intérêt croissant manifesté non seulement par les gouvernements, mais encore par des groupes de personnes intéressées - universitaires, juristes, avocats, etc. - à l'endroit des activités visant au développement et à la diffusion de la protection internationale, montre bien que les principes de cette protection du HCR sont progressivement acceptés. Autre fait positif, des Etats se sont montrés tout disposés à renforcer le dialogue avec le HCR sur des questions relatives à la protection des réfugiés dans leurs territoires respectifs. Le HCR a donc régulièrement la possibilité de donner son avis sur les projets de lois concernant les réfugiés et les personnes en quête d'asile et il est invite à participer à des séminaires ainsi qu'à des colloques pour la formation de fonctionnaires des services d'immigration et autres agents officiels qui, dans l'exercice de leurs fonctions, sont en contact avec des réfugiés. On espère que ce dialogue s'élargira encore au cours des années à venir.

8.         Dans le cadre des activités du Haut Commissariat visant à ce développement du Droit du Réfugié, on enregistrera les nouveaux progrès en ce qui concerne l'augmentation du nombre des Etats parties à la Convention des Nations Unies de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés auxquels, à ce jour, 92 pays ont adhéré. Il est encourageant de remarquer que les textes fondamentaux intéressant les réfugiés sont aujourd'hui acceptés par les Etats dans la plupart des régions du monde. Comme indiqué dans le document A/AC.96/INF.152/Rev.3, un nombre croissant d'Etats ont adopté des procédures de détermination du statut de réfugié. A plusieurs occasions, lors de sessions successives, le Comité exécutif a mis l'accent sur l'importance d'adopter de telles procédures.

9.         L'acceptation et la réaffirmation des principes de la protection internationale par un nombre toujours plus grand d'Etats doivent cependant être considérées dans le contexte d'autres tendances actuelles (dont certaines sont examinées dans la présente communication) qui auront certainement des répercussions sur les activités à venir dans la domaine de la protection.

Les tendances actuelles et leurs répercussions sur la protection internationale des réfugies et des personnes en quête d'asile

10.       Il convient de remarquer que l'afflux constant des personnes en quête d'asile, aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement, pose des problèmes de plus en plus complexes. Les conditions économiques très favorables de certains pays ont amené les habitants de régions moins favorisées à s'expatrier en masse dans l'espoir d'une amélioration de leur situation matérielle. Les tendances à la récession qui se manifestent aujourd'hui dans les pays développés ont toutefois limité la capacité qu'ont ces pays d'absorber un grand nombre de nouveaux arrivants. En outre, les habitants dés pays d'accueil nourrissent parfois un ressentiment sensible à l'égard des étrangers - y compris les réfugiés - en qui ils voient des concurrents face à la réduction des débouchés dans le domaine de l'emploi. Les politiques d'admission étant de plus en plus, restrictives - du fait de la diminution des quotas d'immigration - nombre de ces émigrants tentent de tourner les règlements d'immigration en se faisant passer, afin d'être admis, pour des personnes en quête d'asile. C'est pourquoi on a malheureusement constaté que la population, lasse de s'apitoyer sur le sort des personnes en quête d'asile, ne leur accordait plus le même élan de sympathie.

11.       Devant cette évolution, les Etats les plus touchés ont pris diverses mesures plus ou moins sévères. Certains qui examinent les demandes d'asile individuellement ont décidé d'appliquer à la lettre les critères concernant les réfugiés, parfois, semble-t-il, en partant du principe que certains groupes de personnes en quête d'asile n'ont a priori pas droit au statut dé réfugié. Des mesures ont également été prises pour limiter ou supprimer les garanties de procédure - comme l'examen judiciaire ou administratif - afin de réduire le nombre des demandes d'asile en attente. D'autres pays de premier asile, aux prises avec des arrivées massives, ont recouru à des pratiques dissuasives, telles que la détention ou la réduction du niveau de vie au strict minimum dans les camps d'hébergement temporaire. On a également exprimé l'opinion que l'aide internationale offerte aux personnes en quête d'asile était un facteur d'encouragement et qu'il fallait la réduire pour limiter encore la vague d'arrivées. Un certain nombre de pays de premier asile, continuent à n'admettre des personnes en quêté d'asile qu'à la condition expresse qu'elles soient réinstallées ailleurs.

12.       Ces diverses réactions démontrent quelles gouvernements désirent à tout prix trouver des solutions à des problèmes qui apparaissent de prime abord insurmontables. Le Haut Commissariat à cet égard partage pleinement les préoccupations des différents gouvernements concernés. Il ne fait aucun doute que seuls les véritables réfugiés doivent être reconnus comme tels et que les personnes n'ayant aucun motif légitime à se prévaloir de ce statut ou du droit d'asile, devraient être exclues des procédures en question ; à cette fin des dispositions propres à empêcher les demandes injustifiées pourraient être prises. Cela dit, certaines mesures de dissuasion adoptées par quelques Etats sont de par leur orientation générale préoccupantes, car elles pourraient porter préjudice aux principes établis en matière de protection internationale. Il faut mentionner à cet égard l'interprétation par trop restrictive des critères applicables aux réfugiés et, dans certains cas, la tendance à lier l'admission, même temporaire, au nombre de places de réinstallation disponibles.

13.       Ces problèmes complexes ont également concentré l'attention sur les causes des vastes mouvements do réfugiés auxquels on assiste, ce qui a abouti à demander. la révision des pratiques en matière d'asile ainsi que du droit des réfugiés, révision implicitement entendue dans un sens restrictif. Le Haut Commissaire estime pour sa part, que pour résoudre les problèmes actuels il convient avant tout de s'attaquer aux causes de ces grands mouvements, sans pour autant porter atteinte aux principes de la protection internationale. En cas de vastes mouvements de réfugiés, il est nécessaire, pour trouver rapidement des solutions satisfaisantes, de se fonder sur les principes de la solidarité internationale et du partage des charges. La mise en oeuvre de ces principes peut revêtir diverses formes, notamment l'offre de possibilités de réinstallation ou d'une assistance matérielle et financière en attendant qu'une solution durable soit trouvée, grâce au rapatriement, librement consenti, à l'installation sur place ou à la réinstallation. Enfin et surtout, la solidarité internationale et le partage des charges peuvent être encouragée par un appui politique et moral aux Etats les plus directement affectés par ces mouvements.

14.       La solidarité internationale et le partage des charges sont surtout importants dans le cas des personnes en quête d'asile qui ont été admises dans le pays, mais pour lesquelles il est difficile de trouver une solution satisfaisante et durable. Ces personnes se trouvent souvent dans une situation particulièrement pénible car elles ne jouissent que d'un éventail restreint de droits économiques et sociaux .et sont donc condamnées à l'oisiveté forcée, habituellement dans des camps où elles restent longtemps tributaires de l'assistance internationale. La solidarité internationale et le partage des charges devraient tendre à l'amélioration de leur sort, par exemple on les aidant à parvenir à l'autosuffisance, jusqu'à ce qu'une solution durable plus satisfaisante soit trouvée à leur intention.

15. L'expérience montre que, bien souvent, bon nombre des personnes arrivées en masse ne remplissent pas les conditions requises pour prétendre au statut de réfugié ni, de ce fait, à des solutions durables, mais que, pour diverses raisons, elles ne peuvent pas regagner leur pays d'origine, soit parce que les autorités de ce pays ne sont pas disposées à les y réadmettre soit parce qu'à leur retour elles risquent d'avoir à subir de graves épreuves. Il s'agit souvent d'immigrants illégaux qui doivent de ce fait être placés en détention ou soumis à d'autres restrictions limitant leur liberté de mouvement. Les mesures humanitaires adoptées dans le cadre de la solidarité internationale et du partage des charges doivent également tenir compte du sort de ces catégories de personnes.

16.       Le HCR reste d'avis que les pays d'origine doivent n'épargner aucun effort pour que la solution du rapatriement librement consenti soit rendue possible. C'est parfois la meilleure solution et aussi la seule praticable. En favorisant le rapatriement librement consenti, les pays d'origine devraient pouvoir faire appel à la communauté internationale pour qu'elle leur accorde l'assistance voulue. Dans certains cas d'arrivées massives, les réfugiés en exil endurent d'indicibles souffrances et se trouvent en exil dans une situation tragique. Aussi est il urgent, du point de vue humanitaire, que tous les pays intéressés cherchent une solution aux difficultés internes qui sont à l'origine de l'exode, ce qui facilitera le rapatriement librement consenti. En soulignant l'importance de la solution du retour, le HCR tient s'insister également sur le fait que le rapatriement doit être librement consenti, principe absolument fondamental. A cet égard, il appelle tout particulièrement, l'attention sur les importants principes et considérations qui figurent dans la conclusion concernant le rapatriement librement consenti, adoptée par le Comité exécutif à sa trente et unième session.[3]

Catégories de personnes qui peuvent être considérées comme ayant droit à la protection internationale

17.       L'exposé des divers problèmes présenté dans les paragraphes qui précèdent a également permis d'attirer l'attention sur les catégories de personnes qui ont droit à la protection internationale. Cette question a fait l'objet d'une communication présentée par le Haut Commissaire au comité exécutif lors de sa trente-deuxième session [4]. On sait que la compétence du Haut Commissaire était initialement limitée à la définition du terme "réfugié" donnée dans la Statut du HCR, qui est essentiellement la même que celle de la Convention des Nations Unies de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés. Tout en continuant de maintenir toute sa valeur à cette définition, par diverses résolutions postérieures au statut du HCR l'Assemblée générale a élargi les compétences du Haut Commissaire de façon à lui donner les moyens d'accorder sa protection et son assistance à un plus large éventail de personnes déplacées hors do leur pays d'origine en raison de catastrophes provoquées par l'homme. On peut considérer qu'il s'agit d'une façon générale, des personnes auxquelles s'applique la définition élargie du terme "réfugié" qui figure au paragraphe 2 de l'article premier de la Convention de 1969 de l'OUA concernant les réfugiés [5]. Cette définition élargie est également reprise dans la conclusion que le Comité exécutif a adoptée lors de sa trente-deuxième session au sujet de la protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives[6].

18.       Cet élargissement de la définition des personnes ayant droit à la protection internationale a permis à la communauté internationale de répondre efficacement à d'importants besoins humanitaires dans différentes régions du monde. Cependant, comme il a été dit dans les paragraphes précédents, les gouvernements ont tendance à appliquer la définition que donne la Convention de 1951 du terme "réfugié" d'une manière de plus en plus restrictive. Il convient d'accorder davantage d'attention à la disparité croissante entre, d'une part, la façon libérale dont on conçoit maintenant les catégories de personnes ayant droit à la protection internationale et, d'autre part, la façon restrictive dont on applique la définition du terme "réfugié". Il importe tout particulièrement de veiller à ce que les divers problèmes déjà évoqués n'entraînent pas l'application restrictive de la définition du terme "réfugié" donnée dans la Convention do 1951 et le Protocole de 1967 et à ce que la communauté: internationale continue a suivre une pratique libérale dans ce domaine.

19.       S'agissant des personnes qui ne répondent pas à la définition du réfugié mais qui néanmoins relèvent de la compétence élargie du Haut Commissaire, il mérite d'être précisé que ce n'est pas parce qu'on leur accorde une protection qu'elles bénéficiant nécessairement de toutes les mesures en faveur des réfugiés prévues dans la Convention de 1951 et le Protocole de 1967. Il s'agit parfois uniquement de les protéger contre le refoulement et de veiller, à ce qu'elles soient, traitées conformément à diverses normes minimales. Il convient également de souligner que les circonstances qui amènent des personnes à devenir des réfugiés au sens large du terme ont généralement un caractère plus provisoire que celles qui donnent droit au statut de réfugié selon la Convention de 1951 et le protocole de 1967. C'est pourquoi la protection accordée aux réfugiés au sans large du terme peut ne porter que sur une période limitée, dans l'attente d'une évolution de la situation dans le pays d'origine.

Normes régissant le traitement des personnes en quête d'asile

20.       Alors que les normes régissant la traitement à accorder aux personnes considérées comme réfugiées sont exposées dans la Convention de 1951 relative au statut dos réfugiés, celles qui devraient s'appliquer aux demandeurs d'asile en attendant de connaître l'issue des procédures de détermination de leur statut ou de trouver une solution durable à leur intention sont moins clairement définies. Certains Etats suivent une politique libérale à l'égard des personnes en quête d'asile et leur permettent, par exemple, d'exercer un emploi rémunéré. Dans d'autres pays, qui ne peuvent offrir de telles possibilités, les demandeurs d'asile se trouvent dans une situation moins favorable, voire parfois difficile. Il apparaît donc nécessaire de promouvoir l'autosuffisance, comme il est dit au paragraphe 14. Il faut en tout cas veiller à ce que les personnes en quête d'asile soient traitées conformément aux normes minimales. En ce qui concerne les arrivées massives, le Comité exécutif, à sa trente-deuxième session, a défini un certain nombre de ces normes de base régissant le traitement qui doit être accordé aux personnes en quête d'asile qui ont été admises dans leur pays à titre temporaire. Le Comité exécutif a également reconnu que les personnes en quête d'asile doivent être autorisées à contacter le Haut Commissariat qui, de son côté, doit bénéficier du libre accès auprès d'elles. Il doit aussi pouvoir exercer sa fonction de protection internationale et être autorisé à surveiller le bien-être des personnes qui entrent dans des centres d'accueil ou autres centres aménagés à l'intention des réfugiés. [7]

Sécurité des réfugiés et des personnes en quête d'asile

21.       Le problème de la sécurité physique des réfugiés et des personnes en quête d'asile a pris depuis quelques années des proportions sans précédent. Dans différents régions du monde, les réfugiés et les personnes en quête d'asile ont été et demeurent victimes d'actes de violence souvent commis avec une cruauté, une sauvagerie et une bestialité indescriptibles.

22.       Dans nombre de situations, des opérations militaires répétées ont entraîné des souffrances atroces ainsi que des privations graves, non seulement pour des réfugiés mais encore dans quelques cas particulièrement tragiques pour de larges catégories de la population du pays d'accueil.

23.       Lors de sa trente-deuxième session, le Comité exécutif a enregistré avec une profonde inquiétude les attaques militaires inhumaines dirigées contre des camps de réfugiés en Afrique australe et ailleurs, toutes opérations qui ont été la source d'une détresse extrême et d'épreuves indicibles pour les réfugiés. A la demande du Comité exécutif le Haut Commissaire examine actuellement les graves problèmes humanitaires que posent les attaques militaires contre les camps et les zones d'installation de réfugiés dont s'occupe le HCR et il soumettra un rapport préliminaire sur la question au Comité lors de sa trente-troisième session.

24.       Le grave problème des actes de piraterie perpétrés en mer contre des personnes en quête d'asile demeure. Néanmoins la conclusion, en juin 1982, d'un accord entre le Gouvernement du Royaume de Thaïlande et le HCR, au nom de douze pays donateurs, constitue un premier pas important dans la bonne direction et indique que les Etats doivent conjuguer leurs efforts pour venir à bout de ce phénomène qui constitue un crime caractérisé contre l'humanité.

25.       Cet accord, dont l'objet est d'aider la Thaïlande à combattre les actes de piraterie dans le Golfe du Siam, marque un net progrès. Il convient de noter toute, fois qu'étant donné l'ampleur du problème, les mesures envisagées ne suffiront pas, à elles seules, à éliminer la piraterie dans la mer de Chine méridionale. Au nom du principe du partage des charges et de la solidarité internationale, les Etats devront donc fournir des efforts supplémentaires dans le but de mettre fin à cette forme odieuse de criminalité.

26.       Depuis la trente-deuxième session du Comité exécutif, un certain nombre de faits positifs a cependant été enregistré : réaffirmation des principes fondamentaux de la protection internationale, nouvelles adhésions à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 et meilleure connaissance des activités déployées par le HCR dans les domaines du développement et de la diffusion des questions relatives à la protection internationale.

27.       Malgré cette évolution encourageante, il a fallu faire face à divers problèmes résultant des charges imposées à la communauté internationale par l'afflux de personnes en quête d'asile, conjuguées à la récession économique et aux phénomènes migratoires. Ces problèmes ont conduit des gouvernements à adopter des politiques restrictives en ce qui concerne l'octroi de l'asile, l'application de la définition du terme "réfugié" et la détermination des personnes ayant droit à la protection Internationale. En cette période critique, il est capital de préserver dans leur intégrité les principes établis an matière de protection internationale et la doctrine libérale progressivement définie par la communauté internationale depuis la nomination il y a environ soixante ans du premier Haut Commissaire pour les réfugiés de la Société des Nations, Fridtjof nansen.

28.       Il y a lieu de se féliciter des efforts qui sont déployés actuellement en vue de traiter les causes directes des mouvements de réfugiés et qui visent aussi à éviter ou du moins à tenter de pallier aux conditions qui leur donnent naissance. Il est toutefois indispensable que les mesures visant à éviter ces mouvements ne portent pas atteinte aux principes établis en matière de protection internationale.

29.       Il est également indispensable que la communauté, internationale s'inquiète sérieusement du problème de la sécurité physique des réfugiés et des personne en quête d'asile. La répétition d'incidents où les réfugiés et les personnes en quête d'asile sont victimes de violences les plus atroces appelle à une action concertée de la part de tous les Etats afin qu'à l'avenir la sûreté de ces personnes soit garantie.

[1] Conclusion No. 22 (XXXII) relative à la protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives.

[2] Résolution 36/125 du 14 décembre 1981.

[3] Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-cinquième session, Supplément No. 12 A & (A/35/12/Add.1), para. 48 3).

[4] A/AC.96/593.

[5] Selon cette Convention, le terme réfugié désigne "toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère ou d'événements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou la totalité de son pays d'origine ou du pays don't elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit, à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité".

[6] Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-sixième session, Supplément No. 12A (A/36/12/Add.1), para. 57 2).

[7] Conclusion No. 22 (XXXII) relative à la protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives.