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Déclaration de Monsieur António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés ; Evènement intergouvernemental au niveau ministériel des Etats Membres des Nations Unies à l'occasion du soixantième anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et du cinquantième anniversaire de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie

Discours du Haut Commissaire, 7 décembre 2011

Genève, 7 décembre 2011

Distingués co-présidents, Honorables membres du Gouvernement, Excellences, Mesdames et Messieurs,

C'est pour moi une source d'encouragement et d'honneur de voir que vous êtes 800 participants représentant quelque 145 gouvernements et presque 60 organisations -- assemblés ici aujourd'hui pour commémorer les anniversaires de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie. C'est là un témoignage de l'importance que la protection des réfugiés et des apatrides revêt pour la communauté internationale et l'illustration de notre désir commun de réaffirmer et de renforcer cette protection.

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Mesdames et Messieurs,

Des événements tragiques ont forcé des centaines de millions de personnes à chercher refuge à travers les frontières en 2011. Plus de ¾ de ces millions de personnes sont devenues des réfugiés suite au soulèvement et au conflit en Afrique et au Moyen-Orient. Les chiffres globaux de déplacements forcés ont déjà atteint un record à la fin de 2010, chiffre sans précédent depuis 15 ans, avec 43,7 millions de personnes déracinées par le conflit et la persécution dans le monde.

Les événements récents indiquent que ce nombre sera probablement encore plus élevé à la fin de l'année. Ces événements ont amplement démontré pourquoi il est si important de faire ce pour quoi nous nous sommes réunis ici : prendre de nouveaux engagements à respecter les valeurs fondamentales régissant le système international de protection -- tolérance, solidarité et respect des droits de l'homme et de la dignité humaine.

Fort heureusement, 2011 a montré que ces valeurs figuraient encore en bonne place dans le monde contemporain. De fait, tous les pays voisins des zones de crise au cours de l'année doivent être félicités pour avoir laissé leurs frontières ouvertes à un grand nombre de gens cherchant refuge pour échapper à la violence.

Mais je suis conscient que nous vivons dans une époque difficile. Les crises politiques se multiplient où nous les attendons le moins. L'imprévisibilité est devenue la règle. En même temps, la crise économique mondiale, assortie d'un niveau élevé de chômage, crée une incertitude et une angoisse largement répandues. Le populisme ainsi que certains éléments des médias exploitent la crainte et l'insécurité pour faire des étrangers des boucs émissaires, s'efforçant de faire adopter des politiques restrictives, et répandant le racisme et la xénophobie.

Ayant moi-même exercé des fonctions au niveau gouvernemental pendant de longues années, je sais qu'aucun Etat ne peut négliger la sécurité de ses nationaux, leur bien-être socio-économique et la cohésion sociale. Les Etats ont également le droit de définir leur propre politique d'immigration ; pourvu qu'ils le fassent dans le respect de la dignité humaine et des droits de l'homme.

Mais cela ne peut et ne doit se faire que si la protection est octroyée à ceux qui en ont besoin. Cela signifie la garantie d'un accès au territoire, le traitement équitable des demandes d'asile et des politiques d'intégration adéquates contribuant à l'harmonie sociale. Les gouvernements et les grands courants sociaux et politiques doivent également avoir le courage de prendre position contre l'intolérance, la discrimination, le racisme et la xénophobie. Les réfugiés ne sont pas une menace contre la sécurité mais sont les premières victimes de cette insécurité.

C'est pourquoi je puise une source d'encouragement dans le grand nombre d'Etats qui ont déclaré qu'ils allaient prendre des engagements pour améliorer la protection des réfugiés et des apatrides lors de cette conférence. J'espère également que des engagements seront pris par les groupes d'Etats et des organismes régionaux, confirmant le rôle primordial de la coopération internationale pour la protection des personnes dont nous avons la charge.

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Mesdames et messieurs,

Il y a soixante ans, la Convention de 1951 a été rédigée à quelques pas d'ici, alors que le monde était encore bouleversé par des actes qui font offense à la conscience de l'humanité. Aujourd'hui, j'observe quatre principaux défis à relever pour offrir la protection à laquelle nous aspirions, afin de porter secours aux personnes déracinées par la violence et la persécution.

Tout d'abord, bien que la Convention compte aujourd'hui parmi les instruments internationaux des droits de l'homme les plus largement acceptés, bon nombre de réfugiés ne jouissent pas des droits minimaux qui y sont consignés. De nombreux systèmes continuent d'être affligés par un processus décisionnel de piètre qualité, des taux de reconnaissance anormalement bas ou un manque d'accès aux services juridiques. Le recours fréquent à des procédures accélérées et à la détention sont également des tendances inquiétantes. La détention peut également avoir un impact tragique au plan humain, y compris sur la santé physique et mentale des demandeurs d'asile, ce qui affecte leur capacité à s'intégrer dans des communautés et des sociétés hôtes. Dans de nombreux cas, les réfugiés ne disposent pas non plus de la liberté de mouvement, de l'accès à l'assistance sociale ou au marché du travail.

Deuxièmement, le fardeau de l'accueil d'importantes populations réfugiées est essentiellement assumé par les pays en développement. Ils ont déjà accordé l'asile à 80 pour cent des réfugiés du monde et plus d'un tiers des plus grands pays hôtes sont les pays les moins avancés. Comme bon nombre de ces Etats luttent pour fournir des services de base à leurs propres populations, la générosité dont ils font preuve à l'égard de centaines de milliers de réfugiés venant des pays voisins exige un effort disproportionné par rapport aux ressources qu'ils ont à leur disposition.

Troisièmement, les solutions durables semblent devenir plus difficiles à mettre en œuvre que jamais auparavant. Alors que de nouvelles crises se font jour, les conflits anciens trainent en longueur, laissant sans solution des millions de personnes pendant des années, voir des décennies.

Le nombre de rapatriements librement consentis a subi une réduction marquée, passant de presque un million de rapatriés chaque année au cours des deux dernières décennies à environ 1/5e de ce chiffre au cours des deux dernières années. Les possibilités de réinstallation sont encore très loin des besoins, des places n'étant mises à disposition que pour dix pour cent des presque 800 000 réfugiés en attente dans le monde. Le nombre réel de départs a désormais décliné pour la deuxième année consécutive. En conséquence, plus des deux tiers des réfugiés relevant du mandat du HCR -- plus de sept millions de personnes -- vivent aujourd'hui dans des situations d'exil prolongées. Ce chiffre a été plus élevé que jamais au cours de la décennie écoulée.

Et quatrièmement, le déplacement est toujours de plus en plus complexe. Les raisons qui forcent les personnes à abandonner leur foyer ne se limitent pas à celles qui sont envisagées dans la Convention de 1951. Dans un monde de plus en plus déséquilibré, le déplacement se conjugue souvent à d'autres facteurs tels que le changement climatique, la croissance démographique, l'insécurité alimentaire et la rareté de l'eau.

Un nombre croissant de personnes sont déracinées par les catastrophes naturelles et perdent leurs moyens d'existence avec la désertification, le changement climatique étant aujourd'hui vu comme un facteur clé accélérant tous les autres moteurs du déplacement forcé. La plupart des personnes touchées resteront dans leur propre pays. Elles seront déplacées à l'intérieur du territoire. Mais si elles franchissent une frontière, elles ne seront pas considérées comme réfugiées. Est-ce que cela signifie qu'elles choisissent d'abandonner leur foyer ? Non. Ces personnes ne sont pas réellement des migrants au sens où elles ne choisissent pas de se déplacer. En tant que personnes déplacées de force, elles ne sont pas couvertes par le régime de protection des réfugiés et elles se trouvent dans un vide juridique.

Aussi, alors que la nature des déplacements forcés évolue rapidement, les réponses dont dispose la communauté internationale n'ont pas suivi. Cela a créé un certain nombre de lacunes graves de protection, particulièrement dans le contexte des mouvements mixtes, des urgences complexes à grande échelle et du déplacement lié à l'environnement. Alors que certaines initiatives nationales et régionales se sont efforcées de combler ces lacunes, il n'existe pas de cadre international cohérent pour défendre les droits des personnes déplacées de l'autre côté de la frontière en raison de facteurs autres que la persécution, les violations graves des droits de l'homme et le conflit.

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Mesdames et messieurs,

Nos débats au cours des deux jours qui viennent nous permettront de cibler ces défis mais surtout des solutions à leur apporter. Permettez-moi d'évoquer les perspectives pouvant ouvrir la voie à des solutions.

Le respect des normes minimales établies par la Convention de 1951 reste un défi souvent qualifié d'essentiellement lié aux ressources. Mais dans bien des cas, la volonté politique d'améliorer les conditions des réfugiés est tout aussi importante que le financement.

Davantage d'Etats devraient suivre l'exemple de ceux qui ont déjà pris des mesures pour améliorer leur système d'asile. Plusieurs pays se sont engagés dans le cadre des initiatives de qualité du HCR pour améliorer le processus décisionnel au niveau de la détermination de statut. D'autres ont développé des solutions de rechange à la détention, telles que les programmes de supervision fondés sur la collectivité ou se sont engagés à mettre fin à la détention des enfants. Nous avons de plus en plus de preuves que, compte tenu du droit d'accepter un emploi légal, les réfugiés sont non seulement en mesure de devenir autosuffisants mais peuvent également faire des contributions importantes au développement des pays hôtes.

La communauté internationale a fait de grands pas ces dernières années pour comprendre et appréhender le lien entre l'asile et la migration. De nombreux Etats apprécient aujourd'hui l'importance cruciale de l'inclusion de garanties de protection dans leurs politiques de gestion des migrations afin que ceux qui pourraient avoir besoin de protection internationale y aient toujours accès, même s'ils arrivent dans le contexte de flux mixtes.

Les réfugiés, les demandeurs d'asile, les migrants irréguliers et d'autres groupes de personnes en déplacement utilisent les mêmes voies et moyens de transport et bon nombre d'entre eux risquent d'être la proie des trafiquants. Même en choisissant de fuir par la mer, ils sont exposés à des risques énormes et des centaines d'entre eux périssent chaque année dans le Golfe d'Aden ou en Méditerranée. Leur sort illustre la nécessité cruciale d'améliorer les mécanismes internationaux de sauvetage en mer. Le monde doit être plus efficace pour lutter contre l'introduction clandestine de personnes mais aussi pour protéger leurs victimes.

Concernant le deuxième défi, c'est-à-dire la charge disproportionnée sur les pays en développement accueillant un grand nombre de réfugiés, la solution est tout simplement une solidarité internationale plus efficace. Je réitérerai ici un appel que j'ai lancé auparavant pour une nouvelle politique en matière de partage du fardeau. La majeure partie des réfugiés étant accueillie par les pays voisins, la coopération internationale est d'une importance primordiale pour veiller à ce qu'ils reçoivent une protection efficace.

Cela doit inclure le renforcement de la coopération au développement pour cibler les zones accueillant des réfugiés et des rapatriés afin de garantir la durabilité des solutions. La mise à disposition de places de réinstallation supplémentaires constitue une autre forme cruciale de partage du fardeau. Et en dernier ressort, ces mesures pourraient être complétées par une mobilité moyennant la gestion des politiques de migration.

Troisièmement, les solutions durables doivent revêtir une plus haute importance au niveau de l'agenda international. L'action du HCR doit aller au-delà d'une fourniture sans fin d'assistance et de protection, laissant les réfugiés languir en exil pendant des décennies. Mais les solutions ne sont jamais tout simplement humanitaires. Elles ont besoin d'une volonté politique -- pour prévenir le conflit, résoudre d'anciennes crises, pour permettre aux personnes déplacées de rentrer, d'accepter davantage de réfugiés aux fins de réinstallation dans des pays tiers ou de leur permettre de reprendre une nouvelle vie en les intégrant sur place dans les sociétés qui les ont accueillis pendant de nombreuses années.

Le mandat du HCR est apolitique. Notre rôle est donc simplement catalytique pour mobiliser d'autres acteurs. J'espère par conséquent que cette réunion marquera un jalon sur le chemin qui conduira à fortifier cette volonté politique pour parvenir à des solutions.

Le quatrième défi que j'ai mentionné, celui de trouver des réponses à la complexité croissante du déplacement est peut-être celui qui requiert le plus de créativité et de perspicacité de notre part. Nous devons mieux comprendre les modes évolutifs de déplacement et décider des moyens de répondre aux défis auxquels nous sommes confrontés dans un contexte mondial en mutation. La situation est aujourd'hui beaucoup plus complexe qu'il y a soixante ans, en raison des nombreux facteurs qui se combinent pour provoquer, intensifier et prolonger le déplacement.

Nous devrions nous demander de quels nouveaux instruments nous, en tant que communauté internationale, avons besoin pour faire face à ces nouvelles réalités. J'espère sincèrement que nos débats ici et ultérieurement permettront aux Etats d'avoir des idées novatrices pour combler les lacunes de protection qui pèsent et pèseront sur le sort des personnes déplacés de force.

Plusieurs idées ont été avancées au cours de cette année de commémorations, y compris lors d'une série de réunions et de tables rondes d'experts. A Amman, les participants ont mis au point les éléments d'un cadre de coopération internationale et de partage de la charge. A la réunion de Djibouti, un mode opérationnel a été développé pour les opérations de sauvetage en mer.

D'autres perspectives pourraient s'inspirer de la méthodologie qui a conduit aux principes directeurs en matière de déplacement interne. La conférence de Nansen sur le changement climatique et le déplacement à Oslo a proposé un ensemble de principes visant à guider les Etats pour répondre aux besoins de ceux qui traversent les frontières en raison du changement climatique et d'autres risques environnementaux. Nous sommes prêts à travailler avec les Etats intéressés et d'autres acteurs pertinents pour contribuer à élaborer ces cadres directeurs.

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Mesdames et messieurs,

Pour en venir au problème de l'apatridie, je suis particulièrement encouragé par l'impact que les activités de commémoration semblent avoir eu sur la réflexion et la pratique des Etats.

Environ 12 millions de personnes vivent sans nationalité dans le monde -- nombre comparable à celui des réfugiés. Bon nombre d'entre eux sont privés de certains des droits fondamentaux de l'homme. Ils ne peuvent se marier légalement, fréquenter les écoles publiques, s'inscrire à l'Université ou obtenir un emploi. Ils ne peuvent pas passer le permis de conduire et ne se voient pas délivrer d'actes de naissance pour leurs enfants ou de certificats de décès lorsqu'ils perdent leurs proches.

En dépit des millions de personnes touchées, l'apatridie a longtemps été oubliée sur l'agenda mondial. Mais il semble que cela change aujourd'hui. Quatre Etats -- la Croatie, le Nigéria, le Panama et les Philippines -- ont adhéré en 2011 à l'une des deux conventions sur l'apatridie ou aux deux. La Serbie et le Turkménistan déposeront leurs instruments d'adhésion à la cérémonie des traités ce soir. Je suis heureux de voir que davantage d'Etats ont indiqué leur intention d'annoncer leur adhésion au cours des deux prochaines journées.

En même temps, plusieurs Etats amendent déjà leur législation nationale pour prévenir et réduire les cas d'apatridie, par exemple en autorisant les femmes et les hommes à conférer leur nationalité à leurs enfants. Aujourd'hui, l'apatridie est littéralement sur la feuille de route partout, aucune région n'étant pas touchée par les progrès actuels.

Le HCR est particulièrement reconnaissant aux nombreux Etats qui se sont fait les champions de l'apatridie, accordant leur appui à nos activités de défense de la cause et nous permettant d'avancer dans ce domaine.

Mais ensemble nous devons aller au-delà de la reconnaissance des problèmes des apatrides. Ce dont nous avons réellement besoin ce sont des solutions. Des solutions qui leur permettent d'obtenir une nationalité et d'exercer pleinement leurs droits de citoyens.

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Mesdames et messieurs,

Dans un passé récent, nous avons eu des dialogues annuels fructueux et positifs réunissant les représentants de gouvernements et de la société civile sur l'asile et la migration, les situations de réfugiés prolongées, les réfugiés urbains et les lacunes de protection. Ces dialogues ont informé la politique et la pratique du HCR et ont rallié un appui sur ces questions parmi les acteurs internationaux.

Mais il nous reste encore beaucoup de chemin à faire. Je ne vous en donnerai qu'un exemple, un qui m'est le plus pénible.

Au cours des 12 derniers mois, le HCR a organisé sept dialogues régionaux avec 1 000 réfugiés, personnes déplacées et femmes apatrides du monde entier. Vous venez de voir un film qui est le fruit de cet engagement. L'un des problèmes qui a émergé de toutes ces discussions est la nature endémique de la violence sexuelle qui interdit aux femmes et aux filles -- ainsi qu'aux garçons et aux hommes -- de mener une vie normale et productive. Ils courent le risque de viol et de sévices sexuels à la maison, dans les espaces publics, au travail et à l'école ; et les auteurs sont rarement poursuivis en justice et punis. De nombreuses femmes sont obligées d'accorder leurs faveurs sexuelles pour survivre et assumer leur famille.

J'aimerais exprimer lors de cette conférence mon propre engagement. Je ferai tout mon possible pour respecter et renforcer l'engagement collectif du HCR à lutter contre la violence sexuelle et sexiste et à appuyer les Etats pour garantir l'accès des survivants à la justice. En 2012, nous utiliserons les économies dégagées par notre processus de réforme interne pour lancer une série de projets spéciaux visant à renforcer nos efforts pour lutter contre les menaces spécifiques dont font l'objet les femmes et les filles relevant de la compétence du HCR. Si nous ne pouvons obtenir une protection pour elles, nous ne le pourrons pour personne.

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Mesdames et messieurs,

Les problèmes dont nous débattons ici sont la quintessence de l'humanitaire. Cette réunion n'est pas un forum destiné à exprimer nos divergences de vue ou à importer des agendas extérieurs. C'est plutôt une occasion unique pour nous de nous réunir pour discuter et baliser l'évolution du régime de protection internationale au cours de la décennie à venir. Ce monde a besoin de messages positifs et il nous incombe d'envoyer un message d'espoir aux populations dont nous avons la charge et qui ont perdu les leurs lorsqu'ils ont dû abandonner leur foyer.

Ce que je vous demande ici aujourd'hui n'est pas une nouvelle convention, c'est un mandat élargi pour le HCR. Ce que je demande, c'est que nous assumions tous notre devoir commun. Pour réaffirmer et nous réengager à respecter les valeurs de la protection internationale. Pour relever les nouveaux défis du déplacement forcé et trouver des moyens concrets et constructifs d'y répondre collectivement. Pour ouvrir la voie à des réponses novatrices qui nous aideront à protéger les personnes qui en ont besoin, qui favoriseront la cohésion sociale et renforceront la paix et la sécurité mondiales.

Merci beaucoup.